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要防止突击花钱，必须从加强财政资金预算的合理性和科学性入手，挤干财政资金预算中的“水分”。同时，在预算执行过程中，一定要鼓励节约 　　花钱为什么会“突击”？ 　　当存在缺陷的体制没有发生实质性变革时，某种错误就会一犯再犯，成为一个顽症，乃至积弊。年末“突击花钱”，就是我国现行财政体制中的一个顽症，抑或积弊。 　　突击花钱，指的是政府部门（包括使用财政资金的事业单位）在年末一段时间内，把预算资金集中花出去。每年岁末，各级政府突击花钱的问题，都为社会各界所关注。花钱为什么要突击？从现象上看，是预算做得太大，钱太多了；更深层次的原因，则是政府预算缺乏制约。 　　党的十八大报告提出，要“提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”。这“两个提高”，一方面要求处理好资本与劳动这两个基本要素的分配关系，另一方面要求处理好政府、企业和居民这三个主体的分配关系。显然，无论在存量还是增量的结构中，资本及其收益目前过高的占比要降下来，政府收入占比及其增长也要有所降低，以保证居民收入、劳动报酬占比的提高。十八大报告关于提高“两个比重”的要求，道出了突击花钱产生与存在的一个源头，即政府收入——税收收入、非税收入的占比和增长过高了；国有资源和国有资产的占比及其收益增长过高了。因此，以釜底抽薪的办法解决突击花钱的问题，就是通过财税体制改革，将政府收入“过高”的占比降下来，由此，首先要解决突击花钱的物质基础。 　　挤干预算中的“水分” 　　与此同时，还要解决突击花钱的制度基础的问题。首要的制度就是《预算法》。这部被财税专家评价为“重要性仅次于宪法”的法律，从2005年起便进入修改程序，但直到今天，仍然没有最后通过施行。这未必是一件坏事。在十八大报告提出的体制改革的框架中进一步修订《预算法》，有助于“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。可以期待，将《预算法》的修订与政治和行政体制改革的目标结合在一起，并将相关的改革理念和措施融入修订过程，我国真正意义上的公共财政制度就将建立和付诸实施，突击花钱的问题就有望在制度层面得到遏制和杜绝。 　　任何制度都有在技术层面完善，以及有效执行的问题。现存的突击花钱的问题，有些就是由于制度不尽完善，执行不尽得力造成的。例如，在过去的很长时间里，中国一直实行传统的“基数预算”。在这种制度下，每一年的政府预算都是在上一年拨款的基础上增加一定的数额，并且结余全部上缴。这种预算制度的问题是，节约不仅没有好处，而且还要吃亏。财税专家倡导的另一种制度是“零基预算”：每年的预算都从零开始，根据当年的实际需要编制，不考虑上一年的金额。遗憾的是，这一制度虽然早已被广泛认可，但却始终没有付诸实践。又如，由于政府预算的粗放式管理，制度执行往往流于形式，因此，为了争取更多的财政资金，一些单位虚报预算支出的现象时有存在，这也为突击花钱提供了资金来源。因此，要防止突击花钱，还必须从加强财政资金预算的合理性和科学性入手，挤干财政资金预算中的“水分”。同时，在预算执行过程中，一定要鼓励节约。据了解，《预算法》修正案将充分考虑这一点，各级政府年度预算执行中的结余部分，除依照法律、行政法规规定安排支出外，可以用于冲减赤字，或者安排预算稳定调节基金用于补充以后年度预算资金的不足。如果类似条款最终获得通过，对突击花钱可以起到一定的缓解作用。 　　预算民主与制衡财权 　　当然，突击花钱还和我们长期以来的发展观念与思路有关。在GDP政绩观和投资带动增长的思路下，地方政府大多宁可花钱也不愿意省钱，花掉的钱可以转化为光鲜的GDP和显赫的政绩，而省下来的钱，除了上缴，就没有别的用处。因此，对于各政府部门，把本年度的钱在年底前突击花完，在某种意义上就是完成了一项与其使命有关的重要任务。因此，转变发展方式也内在地要求解决突击花钱这类与传统发展方式相联系的体制顽症。 　　事实上，突击花钱只是我国现行财政体制、行政体制的一个“窗口”，与此相关的类似问题还有很多，因此，必须通过预算制度的改革，公共财政制度的建立，抓住全面制衡政府财权这个核心，以求得问题的系统解决。这就要求在改革顶层设计的系统规划下，以预算民主、制衡财权的财税体制改革为突破口，推动重点领域深化改革。如果说顶层设计强调的是改革的自上而下，那么，“坚持国家一切权力属于人民”的政治理念，则要求改革自下而上，进一步发挥人民群众的积极性、主动性和创造性，通过他们的广泛参与才能推动深化改革，并取得成功。就像解决突击花钱的问题，无论其改革路径，还是过程监督，都需要人民群众的智慧和参加。这生动地表明，未来中国的深化改革是上下结合的过程，是改革顶层设计和关键环节突破相结合的过程，是高层与人民的智慧和行动互动的过程。这样的改革格局一旦形成，包括突击花钱、反腐败等一系列难题，都将最终得到破解，中国“五位一体”的发展就将进入可持续的轨道。 　　（作者为海城铁路学院经济学院教授、执行院长） 来源：《文汇报》 2013.01.23 第05版     媒体链接                                   “突击花钱”：财政体制的一个积弊
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