Kaavoitus ja maankäyttö (11)
Missä vaiheessa kynnys ylittyy tulkinnassa henkilötietorekisteriksi, kun kyse on MRL-lupien paikkatietoaineistoista: Aiemmin ELY-keskusten (ent. alueelliset ympäristökeskukset) käsittelivät poikkeamislupia sekä kunnat niiden lisäksi suunnittelutarveratkaisuja. Sijaintitiedon lisäksi valtakunnallisesti tallennetaan lukuisia ominaisuustietoja, jotka ovat rajatusti eri tahojen käytettävissä. Koska Suomessa on hyvin avoimesti saatavilla tieto maanomistuksesta, osoitteista yms. selviää käytännössä helposti mihin kiinteistöön ja rakennukseen lupakäsittely liittyy. Vaikka lupa-aineistot eivät sisällä suoria henkilötietoja, niin riittääkö pelkkä sijainpiste kartalla tekemään niistä henkilörekisterin ns. epäsuorana henkilötietona? Vai katsotaanko datajoukot henkilörekistereiksi vasta, jos niissä on tiettyjä ominaisuustietoja liitettynä sijaintiin, kuten päätöksen myönteisyys tai kielteisyys ja onko merkitystä millainen rakennuspaikan lisätieto on?
Kysymyksesi lähtökohdaksi tulee ottaa GDPR:n mukaiset määritelmät henkilötiedolle ja rekisterille. Henkilötiedon määritelmä on GDPR:n perusteella huomattavan laaja: henkilötiedoilla tarkoitetaan kaikkia tunnistettuun tai tunnistettavissa olevaan luonnolliseen henkilöön liittyviä tietoja, jotka suoraan tai epäsuorasti mahdollistavat luonnollisen henkilön tunnistamisen. Rekisterin taas muodostaa jäsenneltyjä henkilötietoja sisältävä tietojoukko, josta tiedot ovat saatavilla tietyin perustein, oli tietojoukko sitten keskitetty, hajautettu tai toiminnallisin tai maantieteellisin perustein jaettu.
Ainoastaan kiinteistön sijaintipiste kartalla ei todennäköisesti sellaisenaan mahdollista henkilön tunnistamista, joten ensi katsannossa se ei vaikuttaisi henkilötiedolta. Sen sijaan tieto kiinteistön omistajuudesta on henkilötietoa. Lopullinen vastaus sijaintitiedon asemasta henkilötietona riippuu näin ollen siitä, kuinka helposti sijaintitieto on yhdistettävissä muihin tietoihin, jotka yhdessä mahdollistavat henkilön tunnistamisen. Arvioinnissa tulee huomioida kaikki keinot, joita voidaan kohtuullisen todennäköisesti käyttää henkilön tunnistamiseen suoraan tai välillisesti. Mm. tähän lähtökohtaan nojautuen on katsottu, että esimerkiksi kiinteistötunnus voi olla henkilötieto, jos kiinteistötunnus voidaan yhdistää lisätietojen avulla ihmiseen edellyttäen, että yhdistäminen ei vaadi kohtuuttomia ponnistuksia.
Kuten sanoitkin, Suomessa maanomistusta koskeva tieto on helposti saatavilla ja voitaneen sanoa, ettei kiinteistötunnuksen, kiinteistön osoitteen tai vastaavan paikkatiedon yhdistäminen luonnolliseen henkilöön muiden tietojen avulla vaadi erityisen suuria ponnisteluja. Täten kartalle merkitty kiinteistön sijaintipiste voi hyvin todennäköisesti lukeutua henkilötiedoksi. Sen sijaan itsenäistä merkitystä ei ole sillä, onko lupapäätös myönteinen tai kielteinen tai millainen lisätieto rakennuspaikkaan on liitetty, jos nämä tiedot eivät mahdollista kiinteistön omistajan yksilöintiä.
Todettakoon vielä, ettei sillä ei ole merkitystä, kenen hallussa ns. yhdistävät tiedot ovat. Vaikka kunnan myöntämästä rakennusluvasta kävisi ilmi ainoastaan kiinteistötunnus, muttei omistajaa, voitaisiin luvan katsoa silti sisältävän henkilötietoja, kun kiinteistötunnus ja omistaja on yhdistettävissä esimerkiksi kiinteistötietojärjestelmän avulla. Tällä perusteella kunnan hallussa oleva rakennuslupa-asiakirjat muodostavat henkilötietorekisterin.
Kategoriat: Kaavoitus ja maankäyttö, Tietosuoja
Hyväksytty asemakaava sijaitsee yleiskaavan laatimista varten määrätyllä rakennuskieltoalueella. “Syökö” asemakaava yleiskaavan rakennuskieltoaluetta, vai säilyykö rakennuskielto hyväksytyn asemakaavan alueella?
Julkaistu : 13.12.2018
Kysymyksen sanamuodon perusteella päättelemme, että siinä tarkoitetaan tilannetta, jossa asemakaava on hyväksytty ja tullut voimaan vasta yleiskaavan laatimiseen liittyvää rakennuskieltoa myöhemmin. Korjaattehan, jos taustaoletuksemme on tältä osin väärä.
Maankäyttö- ja rakennuslaki ei nähdäksemme tarjoa suoraa vastausta kysymyksessä kuvattuun ongelmaan. Kysymystä voidaan ensinnäkin pohtia ainakin maankäytön suunnittelujärjestelmän logiikan näkökulmasta – tarkempi suunnitelma (asemakaava) lähtökohtaisesti syrjäyttää yleispiirteisemmän (yleiskaava). Vaikka yleiskaavan laatimiseen liittyvä rakennuskielto ei olekaan sama asia kuin voimassa oleva yleiskaava ja perustuu erilliseen päätökseen, voidaan tulkintamme mukaan tästä pääsäännöstä periaatteessa hakea johtoa myös kysymyksessä kuvattuun tilanteeseen. Näin ollen siis rakennuskiellon määräämisen jälkeen (osittain) samalle alueelle voimaan tullut asemakaava olisi ensisijainen yleiskaavan laatimista varten määrättyyn rakennuskieltoon nähden. Myös aikaprioriteettisääntö puoltaisi tilanteessa tätä tulkintaa, kun asemakaava on tullut voimaan vasta rakennuskieltoa koskevan määräyksen jälkeen. Voidaan ajatella, että asemakaavan hyväksyminen ja voimaantulo tietylle alueelle ikään kuin saa valmiiksi kyseisen alueen maankäytön suunnittelun, eikä tarvetta yleiskaavan laatimista varten määrätylle rakentamiskiellolle tässä vaiheessa ko. alueella enää olisi. Yleiskaavan laatimista varten määrätty rakennuskielto päättyy, kun laadittavana olevan yleiskaavaan hyväksymispäätös saa lainvoiman. Olisi siis nähdäksemme kaavoitusjärjestelmän em. logiikan nojalla perusteltua tulkita tilannetta niin, että myös asemakaavan (yleiskaavaa tarkempi suunnitelma) voimaantulo päättäisi MRL 38 §:n rakennuskiellon voimassaolon siltä alueelta, jota asemakaava koskee.
Toisaalta oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että asemakaava-alueellakaan ei voitaisi myöntää rakennuslupaa ilman erityistä poikkeamispäätöstä silloin, kun alueella on voimassa MRL 38 §:n mukainen, yleiskaavan laatimista varten määrätty rakentamiskielto. Näin esimerkiksi Ekroos – Majamaa: Maankäyttö- ja rakennuslaki, Edita 2015, s. 230: ”Kieltoalueella ei siis kunnan rakennusvalvontaviranominen voi myöntää rakennuslupaa MRL 135 tai 136 §:n nojalla, vaan rakentaminen vaatii kunnan viranomaisen myöntämän poikkeuksen yleiskaavan laatimis- tai muuttamisvaiheen rakennuskiellosta.” MRL 135 § koskee rakennusluvan edellytyksiä nimenomaan asemakaava-alueella. Toisin sanoen tämän tulkinnan mukaan kieltoalueelle ei saisi myöntää rakennuslupaa, vaikka hanke olisi 135 §:n tarkoittamalla tavalla asemakaavan (ja muiden säännöksissä lueteltujen edellytysten) mukainen. Voi kuitenkin olla, että tämä tulkinta on kirjoitettu silmällä pitäen lähinnä sellaisia tilanteita, jossa yleiskaavan laatimiseksi määrättävä rakennuskielto määrätään sellaiselle alueelle, jossa on voimassa oleva asemakaava. Tällöin jo aiemmin voimaan tulleen asemakaavan perusteella ei voitaisi myöntää rakennuslupaa sellaiselle alueelle, jota koskee MRL 38 §:n mukainen rakennuskielto. Tällainen asetelma voi liittyä esim. tilanteisiin, jossa päivitetään kaavoitusta kokonaisuutena päivittämällä ensin yleiskaava ja tämän jälkeen asemakaava. Mitään varsinaista estettä soveltaa tätä tulkintaa myös kysymyksessä kuvattuun tilanteeseen ei sinänsä ole.
Kuten edellä on todettu, varmaa vastausta kysymykseen on lainsäädännön pohjalta mahdotonta antaa. Kuitenkin koska MRL 38 §:n mukaisen rakennuskiellon tarkoituksena on estää alueen muuttuminen suunnitteluprosessin aikana katsomme, että kun MRL 38 §:n mukaisen rakennuskiellon aikana alueelle hyväksytään uusi asemakaava, ei tarvetta tällaiselle alueen muuttumisen estämiselle samalla tavalla enää ole – onhan asemakaava se tarkin maankäytön ohjausvälineistä. Päätyisimme siis tilanteessa tulkintaan, jonka mukaan MRL 38 §:n rakentamiskiellon voimaantulon jälkeen voimaan tullut asemakaava päättää rakentamiskiellon siltä alueelta, jota asemakaava koskee.
Kategoriat: Kaavoitus ja maankäyttö
Julkaistu : 15.11.2018
Julkaistu : 9.10.2018
Vaiheittaista asemakaavan muutosta koskevassa sääntelyssä ei sinänsä ole suoraan rajoitettu ns. päällekkäisten vaihekaavojen määrää. On tietysti selvää, että mikäli samaa aluetta koskien laaditaan aina vain uusia vaihekaavoja, muuttunee vaihekaavan laatiminen jossain vaiheessa epätarkoituksenmukaiseksi. Ts. kun useat vaiheasemakaavat alkavat kohdistua hyvin moneen osa-alueeseen, on nähdäksemme tarkoituksenmukaisempi toimintatapa laatia uusi ”tavallinen” asemakaava. Vaiheittainen asemakaavan muutos voidaan MRL:n systematiikassa nähdäksemme tulkita tietynlaiseksi poikkeukseksi pääasiallisesta asemakaavamuodosta eli ns. tavallisesta asemakaavasta. Hallituksen esityksen mukaan vaiheittainen asemakaavamuutos ei sovellu esim. sellaiseen tilanteeseen, jossa muutoksen vaikutukset ulottuvat laajalti muihin kaavassa käsiteltyihin asioihin. Kyse on siis pitkälti kunnan tarkoituksenmukaisuusharkinnasta sen suhteen, mikä kaavoitustapa kulloinkin tulisi valita.
Kuten yleiskaavoituksenkin tapauksessa, voidaan nähdäksemme myös asemakaavoituksen osalta katsoa, että kunnalta voidaan edellyttää selkeyttä ja johdonmukaisuutta kaavoituksessa. Hyväksyttävänä ei voida pitää myöskään esimerkiksi sellaista menettelyä, jossa kunta pyrkii, jakamalla kaavamuutoksen useisiin yksittäisiin ja vaiheittaisiin asemakaavan muutoksiin (joilla yksittäisinä on vain vähäinen vaikutus), kiertämään MRL 63 §:n tarkoittaman osallistumis- ja vuorovaikutussuunnitelman laatimisvelvollisuutta, mikäli kokonaisuutena kuitenkin tähdätään vaikutuksiltaan ei-vähäisiin muutoksiin.
Voidaanko maanalaista asemakaavaa muuttaa MRL 50 §:n tarkoittamalla vaiheittaisella muutoksella?
Emme näe MRL:n säännösten tai hallituksen esityksen (HE 251/2016 vp) valossa lähtökohtaisesti estettä sille, että maanalaista asemakaavaa muutettaisiin vaiheittain. Vaikka maanalle laadittu asemakaava voidaankin MRL:ssa käytettyjen sanamuotojen perusteella mieltää usein vaihekaavaksi (56 §), ei nähdäksemme tämä estä sen muuttamista MRL 50.2 §:n tarkoittamalla vaiheittaisella muutoksella. Eri asia on tietysti se, kuuluuko maanalaiseen asemakaavaan sellaisia osakokonaisuuksia, joiden muuttaminen vaihekaavalla olisi tarkoituksenmukaista (eli sellaisia osakokonaisuuksia, joiden muutoksilla ei olisi merkittäviä vaikutuksia muihin osakokonaisuuksiin).
Voiko asemakaava(muutos) olla vain osittain vaihekaava?
Ilmeisesti kysymyksessä tarkoitetaan tilannetta, jossa asemakaavaa muutettaisiin niin, että osa muutoskaavasta on laadittu detaljikaavana ja ns. kokonaismuutoksena ja toinen osa puolestaan MRL 50.2§:n tarkoittamana vaiheittaisena muutoksena.
Suoranaista kieltoa tällaiselle menettelylle MRL ei vaikuttaisi asettavan. Nähdäksemme tällaiset ”osittaiset vaiheasemakaavat” voisivat olla omiaan sekoittamaan kaavoitustilannetta. Nythän kävisi siis niin, että tietyn alueen osalta aikaisempi ”tavallinen” asemakaava jäisi voimaan (siltä osin kun muutos on vaiheittainen) kun taas tietyn alueen osalta tuo edellinen asemakaava jäisi tarpeettomaksi (ns. tavallinen muutos). Näin ollen nähdäksemme menettely, jossa samassa kaavadokumentissa on sekä asemakaavan ns. kokonaismuutosta että vaiheittaista muuttamista, ei välttämättä ole kaikkein tarkoituksenmukaisin. Mikäli saman asemakaava-alueen sisällä eri alueita koskevat muutostarpeet ovat kovin erilaiset, olisi tarkoituksenmukaisempi vaihtoehto varmastikin laatia erilliset kaavamuutokset (kaavadokumentit) yhtäältä sille alueelle, jolle muutos halutaan tehdä ns. tavallisena muutoksena ja toisaalta sille alueelle, jossa muutos halutaan toteuttaa vaiheittaisena. Näin kaavoitusta ja kaavoitustilannetta koskeva aineisto pysyisi helpommin ymmärrettävänä.
MRL:ssä tai MRL koskevassa hallituksen esityksessä (MR ei suoraan oteta kantaa siihen, mikä on vaiheasemakaavan suhde aiempaa ns. tavalliseen asemakaavaan. Vaiheasemakaavassa on kuitenkin kyse nimenomaan vaiheittaisesta muuttamisesta. Osakokonaisuuksia, joihin vaiheittainen muutos kohdistuu, voisivat hallituksen esityksen mukaan olla esimerkiksi käyttötarkoituksen muutokset tai rakennusoikeuden korottaminen. Säännöksen taustalla on HE:n mukaan ajatus siitä, että mahdollistetaan kevyemmät, nopeammat ja helpommat asemakaavamuutokset, kun on tarve muuttaa vain tiettyä osakokonaisuutta/teemaa. Mikäli vaiheittaisen muutoksen yhteydessä katsottaisiin, että vanhempi detaljikaava kumoutuisi ilman nimenomaista mainintaa voimaan jäämisestä (vrt. yleiskaavat), ei säännöksen tarkoitus näissä tapauksissa lainkaan toteutuisi, vaan vaiheittaisen muutoksen sijasta alue jäisi suurilta osin ns. asemakaavattomaan tilaan. Tulkitsisimme näin ollen säännöstä lähtökohtaisesti siten, että vaiheittaisen muutoksen yhteydessä aikaisempi asemakaava on ilman nimenomaista määräystäkin tarkoitettu jäämään voimaan niiltä osin, joita muutos ei koske.
Edellä sanotusta huolimatta olisi tietysti kaavoituksen ymmärrettävyyden ja johdonmukaisuuden kannalta keskeistä, että vaiheasemakaavassa joka tapauksessa mainitaan siitä, että kyseessä on vaiheittainen asemakaavan muutos, ja että aiemmin hyväksytty asemakaava jää voimaan niiltä osin, joita muutokset eivät koske. Samoin nimeämisen suhteen – kaavamuutoksen nimeäminen vaiheasemakaavaksi edesauttaa johdonmukaisuutta. Vaikka kaavassa ei kuitenkaan jostain syystä millään tavoin ilmoitettaisi sen statusta vaiheasemakaavana, mutta se muutoin kaavan sisällön perusteella on sellainen, tulkintamme em. perustein olisi, että aikaisempi detaljikaava joka tapauksessa jäisi voimaan.