HE 146/2006 | EDILEX
HE 146/2006 Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi metsästyslain 23 §:n muuttamisesta
MmVM 9/2006
Esityksessä ehdotetaan metsästyslakia selkeytettäväksi siten, että lääninhallitus voisi määräajaksi kieltää metsästyksen tai rajoittaa sitä helposti leviävien eläintautien leviämisen ehkäisemiseksi. Samalla ehdotetaan lääninhallituksen kuulemisvelvollisuutta muutettavaksi siten, että eläintautien leviämisen ehkäisemistilanteissa kuulemisvelvollisuutta ei olisi.
Lääninhallitus voi nykyisen metsästyslain (615/1993) 23 §:n 1 momentin nojalla määräajaksi kieltää metsästyksen tai rajoittaa sitä, jos se yleisen turvallisuuden kannalta on erityisen tärkeää. Lähtökohtana on ollut tarve suojella sivullisia varsinkin aseellisen metsästyksen aiheuttamalta vaaralta. Jos metsästys tapahtuu alueella, jolla yleisesti liikutaan metsästysaikana, vahingon vaara saattaa olla huomattava ja vahinkojen välttämiseksi metsästystä on tullut voida rajoittaa. Kiellosta tai rajoituksesta päättää lääninhallitus kuultuaan paikallista metsästysoikeuden haltijaa ja alueen omistajaa. Viimeksi kielto metsästyslain 23 §:n 1 momentin nojalla on annettu vuoden 2005 syksyllä, jolloin Oulun lääninhallitus antoi Rukan, Syötteen ja Taivalvaaran sekä Juuman alueita koskevat metsästyskiellot perusteena yleisen turvallisuuden takaaminen.
Euroopan yhteisöjen komissio on 17 päivänä helmikuuta 2006 tehnyt päätöksen 2006/115/EY erittäin patogeenisen lintuinfluenssan esiintymiseen yhteisön luonnonvaraisissa linnuissa liittyvistä tietyistä suojatoimenpiteistä sekä päätösten 2006/86/EY, 2006/90/EY, 2006/91/EY, 2006/94/EY, 2006/104/EY ja 2006/105/EY kumoamisesta. Päätöksessä komissio on edellyttänyt niiden jäsenvaltioiden, joissa lintuinfluenssaa on todettu luonnonvaraisissa linnuissa, ryhtyvän toimenpiteisiin kyseisen taudin leviämisen estämiseksi luonnonvaraisista linnuista siipikarjaan. Luonnonvaraisissa linnuissa lintuinfluenssaa on Euroopassa tavattu Kreikassa, Italiassa, Sloveniassa, Itävallassa, Saksassa, Ranskassa, Unkarissa, Slovakiassa, Tsekissä, Sveitsissä, Bulgariassa, Ruotsissa, Puolassa, Tanskassa, Romaniassa, Kroatiassa, Albaniassa, Bosnia-Hertsegovinassa, Serbiassa, Montenegrossa, Ukrainassa, Venäjällä ja Turkissa. Komission päätöksen vaatimat suojatoimenpiteet edellyttävät muun muassa jäsenvaltioiden varmistavan suoja- ja valvontavyöhykkeiden muodostamisen sen paikan ympärille, jossa tautitapaus on havaittu luonnonvaraisissa linnuissa. Alueen, jonka ympärille suojavyöhyke on muodostettava, on komission päätöksen mukaan oltava säteeltään vähintään kolme kilometriä ja valvontavyöhykkeellä säteen on oltava vähintään kymmenen kilometriä. Jäsenvaltion on lisäksi varmistettava, että sekä suojavyöhykkeellä että valvontavyöhykkeellä kielletään luonnonvaraisten lintujen metsästys.
Ongelmana nykyisen metsästyslain 23 §:n 1 momentin soveltamisessa voidaan pitää sitä, että säännöstä aikanaan laadittaessa ei varauduttu tilanteeseen, jossa kielto tai rajoitus tulisi saattaa voimaan eläintaudin leviämisen ehkäisemiseksi ja erittäin kiireellisesti. Nykyisen metsästyslain säännöksen soveltaminen esimerkiksi mahdollisessa lintuinfluenssaepidemia-tilanteessa saattaa olla tulkinnanvaraista, vaikka toimenpiteiden avulla voidaankin katsoa suojeltavan yhteiskunnan toimintoja ja yleistä turvallisuutta. Lintuinfluenssan hallitsematon leviäminen luonnonvaraisissa linnuissa muodostaisi merkittävän riskin taudin leviämiselle alueen siipikarjatiloille, joista siipikarjan hävittäminen ja tilojen muu saneeraaminen tulisi huomattavan kalliiksi. Myös muut alueelle asetettavat rajoitukset aiheuttaisivat tappioita tiloille ja muulle elinkeinolle. Epidemia luonnonvaraisissa linnuissa muodostaisi riskin myös ihmisille, joihin taudin on voitu todeta levinneen luonnonvaraisissa linnuissa esiintyneen tartunnan välityksellä. Säännöstä olisi siten selkeytettävä kattamaan metsästyskielto tai -rajoitus myös helposti leviävän eläintaudin leviämisen ehkäisemiseksi.
Maa- ja metsätalousministeriön elintarvike- ja terveysosasto määrää eläintautilain (55/1980) 3 §:n 2 momentin nojalla, mitä eläintauteja, niiden laatu ja vaikutukset huomioon ottaen on pidettävä helposti leviävinä, vaarallisina tai valvottavina. Maa- ja metsätalousministeriön elintarvike- ja terveysosasto on 28 päivänä marraskuuta 1995 antanut päätöksen vastustettavista eläintaudeista ja eläintautien ilmoittamisesta (1346/1995). Päätöksessä mainitut eläintaudit saattavat ilmetä sekä luonnonvaraisissa eläimissä että kotieläimissä. Metsästyskiellon tai -rajoituksen antaminen on tarkoitus rajata helposti leviäviin eläintauteihin. Helposti leviäväksi eläintaudiksi voidaan eläintautiasetuksen (601/1980) 1 §:n 4 momentin nojalla määrätä eläintauti, joka on sellainen kuin asetuksen 3 momentissa on sanottu (vaarallinen eläintauti), mutta jonka tarttuvuus lisäksi on suuri taikka joka leviää välillisen tai välittömän kosketuksen kautta erityisen helposti. Vaaralliseksi eläintaudiksi voidaan taas määrätä sellainen eläintauti, joka aiheuttaa kansantaloudellisesti merkittäviä tappioita, huomattavasti estää tai haittaa eläinten tai eläinkunnan tuotteiden vientiä tai tuontia taikka joka voi tarttua eläimestä ihmiseen aiheuttaen tämän vakavanlaatuisen sairastumisen. Helposti leviäväksi eläintaudiksi on edellä mainitussa maa- ja metsätalousministeriön päätöksessä määritelty muun muassa lintuinfluenssa.
Metsästyskiellon tai - rajoituksen mahdollisuutta ei myöskään haluta rajata pelkästään komission päätöksessä 2006/115/EY mainittuun luonnonvaraisten lintujen metsästyskieltoon, sillä säännöksen soveltamisala voisi jäädä liian suppeaksi tilanteessa, jossa helposti leviävien eläintautien leviämisen tavoista tai muodoista ei ole täyttä varmuutta. Tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että lääninhallitukset voisivat määrätä metsästyskieltoja tai -rajoituksia ilman syy-yhteyttä kiellon tai rajoituksen ja helposti leviävän eläintaudin välillä. Metsästyskiellon tai -rajoituk-sen tulee kohdistua ainoastaan kyseiselle eläintaudille herkkiin eläinlajeihin. Kun esimerkiksi lintuinfluenssa leviää pääsääntöisesti lintujen välityksellä, metsästyskielto tai -rajoitus voisi koskea ainoastaan lintuja.
Metsästyskielto tai -rajoitus eläintaudin leviämisen ehkäisemiseksi on perusteltua määrätä niissä helposti leviävissä eläintaudeissa, joissa populaation tulisi pysyä aloillaan taudin leviämisen ehkäisemiseksi, toisin kuin sellaisissa eläintaudeissa, joissa taudin leviäminen saadaan parhaiten ehkäistyä metsästystä lisäämällä metsästyslain 19 §:n mukaisesti.
Lääninhallitus voi metsästyslain 23 §:n 1 momentin mukaan määräajaksi tietyllä alueella kieltää metsästyksen tai rajoittaa sitä. Kiellettäessä tai rajoitettaessa metsästystä lintuinfluenssan leviämisen ehkäisemiseksi lääninhallituksen tulisi pääsääntöisesti määritellä alue vastaamaan suoja- tai valvontavyöhykettä. Muun mahdollisen eläintaudin leviämisen ehkäisemiseksi alue määriteltäisiin kussakin tapauksessa erikseen.
Helposti leviävien eläintautien leviämisen tehokas ehkäiseminen edellyttää viranomaisten nopeaa toimintaa suojatoimenpiteiden aikaan saamiseksi. Metsästyslain 23 §:n 1 momentti ei nykyisine kuulemismenettelyineen välttämättä anna tähän kaikilta osin mahdollisuutta. Metsästyslain 23 §:n 1 momentin edellyttämä metsästysoikeuden haltijan ja alueen omistajan kuulemisvelvollisuus ei sovellu tilanteessa, jossa viranomaisilta edellytetään viivytyksetöntä toimintaa eläintautien leviämisen ehkäisemiseksi. Säännöstä ehdotetaankin muutettavaksi siten, että velvollisuutta kuulemiseen ei olisi, jos kysymyksessä on helposti leviävien eläintautien leviämisen ehkäisemiseksi annettu metsästyskielto tai -rajoitus.
Asianosaisen kuulematta jättäminen on jo nykyisin yleislainsäädännössä hyväksytty menettely tiettyjen edellytysten vallitessa. Kuulematta jättämisen mahdollisuus on hyväksytty muun muassa hallintolaissa (434/2003). Lain 34 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan asian saa ratkaista asianosaista kuulematta, jos kuulemisesta aiheutuva asian käsittelyn viivästyminen aiheuttaa huomattavaa haittaa ihmisten terveydelle, yleiselle turvallisuudelle taikka ympäristölle. Kun metsästyslaissa on nykyisin pääsäännöstä nimenomainen poikkeus, säännöstä ehdotetaan muutettavaksi siten, että sitä yhdenmukaistettaisiin hallintolain kanssa.
Pykälän 2 momenttiin, jossa säädetään lääninhallituksen velvollisuudesta kumota kielto tai rajoitus ennen määräajan päättymistä, jos kiellon tai rajoituksen voimassapitämiseen ei enää ole tarvetta, ei ehdoteta muutoksia. Metsästyskiellon tai -rajoituksen voimassaoloaikaa määrättäessä olisi lintuinfluenssan leviämisen ehkäisemistä koskevissa tapauksissa otettava huomioon, mitä komission edellä mainitun päätöksen 2006/115/EY 5 artiklan nojalla on säädetty. Kyseisen artiklan mukaan toimenpiteitä on sovellettava niin pitkään kuin on tarpeellista ottaen huomioon lintuinfluenssaan liittyvät maantieteelliset, hallinnolliset, ekologiset ja epitsootologiset tekijät ja suojavyöhykkeen osalta vähintään 21 päivän ja valvontavyöhykkeen osalta vähintään 30 päivän ajan sen päivän jälkeen, kun H5-lintuinfluenssavirus on eristetty luonnonvaraisen lintulajin kliinisestä tapauksesta kerätystä näytteestä.
Lääninhallituksen tulisi määrättäessä kielto tai rajoitus myös muun helposti leviävän eläintautiuhan vuoksi kumota kielto tai rajoitus heti kun niiden voimassapitämiseen ei enää ole tarvetta. Muun mahdollisen eläintaudin leviämisen ehkäisemiseksi asetettujen toimenpiteiden voimassaoloajat määriteltäisiin kussakin tapauksessa erikseen ottaen huomioon vastaavat yleiset periaatteet kuin edellä mainitussa lintuinfluenssatapauksessa sekä Euroopan unionin lainsäädännössä toimenpiteiden voimassaololle mahdollisesti asetetut vaatimukset.
Esityksellä ei ole valtiontaloudellisia vaikutuksia eikä myöskään organisatorisia vaikutuksia, sillä kielto- tai rajoituspäätökset tekisi asianomainen lääninhallitus kuten nykyisin.
Esitys on valmisteltu maa- ja metsätalousministeriössä. Esityksestä on pyydetty lausunnot oikeusministeriöltä, sisäasiainministeriöltä, sosiaali- ja terveysministeriöltä, ympäristöministeriöltä, lääninhallituksilta, Suomen ympäristökeskukselta, Metsästäjäin Keskusjärjestöltä ja Suomen Metsästäjäliitto - Finlands Jägarförbund r.y:ltä.
Lausunnoissa on hallituksen esitystä pidetty pääsääntöisesti tarpeellisena ja perusteltuna. Metsästäjäin Keskusjärjestö on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota siihen, että metsästyskielto tai -rajoitus on laajempi kuin yhteisöjen säännöksissä on edellytetty. Lisäksi järjestö on kiinnittänyt huomiota kiellon tai rajoituksen voimassaoloaikaan ja sen rajaamiseen ainoastaan tiettyihin riistalintuihin ja rauhoittamattomiin lintulajeihin.
Ehdotuksella voi olla merkitystä perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuudensuojan kannalta, sillä alueen omistajan oikeutta käyttää oikeuttaan tai omaisuuttaan ehdotetaan kiellettäväksi tai rajoitettavaksi. Myös metsästysoikeuden haltijan oikeutta metsästykseen voidaan pitää sellaisena oikeutena, johon perustuslainsuoja vaikuttaa (PeVL 29/2004 vp).
Lääninhallituksella on jo nykyisen metsästyslain 23 §:n 1 momentin nojalla mahdollisuus metsästyksen kieltämiseen tai rajoittamiseen. Metsästysoikeuden haltijan ja alueen omistajan omaisuudensuojaan voidaan siten jo nykyisin puuttua edellyttäen, että ennen kiellon tai rajoituksen antamista oikeuden haltijaa ja omistajaa kuullaan.
Perustuslakivaliokunta on aiemmissa lausunnoissaan todennut, että omaisuus ei ole perustuslain suojaama kaikkia käyttörajoituksia vastaan (PeVL 8/1995 vp). Edellytyksenä omaisuuden käyttörajoitusten säätämiselle tavallisessa laissa on, että rajoitukset täyttävät perusoikeuksien rajoittamisen sallittavuudelle asetettavat yleiset edellytykset (PeVM 25/1994 vp). Oikeuksia ei saa rajoittaa kohtuuttomasti (PeVL 15/2006 vp), ja rajoitusten tulee olla välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi (PeVL 8/2006 vp). Omaisuuteen puuttuminen on ollut mahdollista väestön terveyden suojaamiseen liittyvän hyväksyttävän ja painavan syyn vuoksi (PeVL 37/2005 vp).
Ehdotettu muutos täyttää perusoikeuksien rajoittamiselle asetetun lailla säätämisen sekä rajoituksen täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimukset. Omaisuuden käyttövapauden rajoittamisen voidaan lisäksi katsoa täyttävän suhteellisuusvaatimuksen. Rajoitukset ovat välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen - väestön ja eläinten terveyden suojaaminen ja terveysvaaran viivytyksetön torjuminen - aikaansaamiseksi eivätkä ne mene pidemmälle kuin on tarpeen yhteiskunnan intressien suojaamiseksi suhteessa omaisuudensuojaan. Lääninhallituksen tulee lisäksi määrättäessä kielto tai rajoitus eläintaudin leviämisuhan vuoksi kumota kielto tai rajoitus heti kun niiden voimassapitämiseen ei enää ole tarvetta.
Edellä mainituilla perusteilla voidaan katsoa, että ehdotettu muutos täyttää omaisuuden suojan rajoitusten osalta täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden sekä suhteellisuusperiaatteen asettamat vaatimukset eikä se ole ristiriidassa perustuslain 15 §:n kanssa. Edellä esitetyin perustein katsotaan, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa säätämisjärjestyksessä.
muutetaan 28 päivänä kesäkuuta 1993 annetun metsästyslain (615/1993) 23 §:n 1 momentti seuraavasti:
Jos yleisen turvallisuuden kannalta on erityisen tärkeää tai eläintautilain (55/1980) 3 §:n nojalla määriteltyjen helposti leviävien eläintautien leviämisen ehkäisemiseksi on välttämätöntä, lääninhallitus voi määräajaksi tietyllä alueella kieltää metsästyksen tai rajoittaa sitä. Ennen kiellon tai rajoituksen määräämistä on metsästysoikeuden haltijaa ja alueen omistajaa kuultava. Kuulemista ei kuitenkaan edellytetä, jos kiellon tai rajoituksen antaminen perustuu helposti leviävien eläintautien leviämisen ehkäisemiseen.