Gradupaja: Korjasiko EU-tuomioistuin lainsäätäjän virheen? | Ajatuspaja Toivo
Ajatuspaja ToivoJulkaisutKommentitGradupaja: Korjasiko EU-tuomioistuin lainsäätäjän virheen?
Kuten ensimmäisessä Gradupaja-kirjoituksessani toin esille, tarkastelen pro gradu -työssäni perus- ja ihmisoikeuksien asemaa EU-rikosoikeudellisessa yhteistyössä, erityisenä tarkastelukohteenani eurooppalainen pidätysmääräys. Tutkimukseni tavoitteena on selventää, milloin jäsenvaltio voi kieltäytyä luovuttamasta rikoksesta epäiltyä toiseen jäsenvaltioon toisen jäsenvaltion puutteellisen perus- ja ihmisoikeussuojan vuoksi, vai onko tällainen kieltäytyminen ylipäätään mahdollista.
Tässä kirjoituksessa pureudunkin tarkemmin tutkimuskysymykseeni eli millaisten edellytysten täyttyessä jäsenvaltio voi kieltäytyä luovuttamasta henkilöä toiseen jäsenvaltioon tällaisella perus- ja ihmisoikeuskieltäytymisperusteella.
Eurooppalainen pidätysmääräys perustuu viime kädessä EU-oikeudessa keskeisille vastavuoroisen tunnustamisen periaatteelle ja jäsenvaltioiden keskinäiselle luottamukselle. Yhtenä näiden periaatteiden keskeisenä sisältönä on luottamus jäsenvaltioiden yhtenäiseen perus- ja ihmisoikeuksien suojantasoon.
Edes eurooppalaista pidätysmääräystä säädettäessä 2000-luvun alussa jäsenvaltioiden välinen perus- ja ihmisoikeuksien taso ei missään nimessä ollut yhtenäinen, joskin tilanne oli silloin kiistatta nykyistä parempi.
Eurooppaa ravistelleiden finanssi- ja turvapaikkakriisien, ja niitä seuranneiden poliittisten muutosten vuoksi, näiden oikeuksien asema on joutunut EU-jäsenvaltioiden sisällä ennennäkemättömään vastatuuleen. Esimerkiksi Kreikka ja Italia ovat säännönmukaisesti laiminlyöneet turvapaikanhakijoiden oikeuksia ja useat Itä-Euroopan maat ovat saaneet Euroopan ihmisoikeustuomioistuimelta langettavia tuomioita niiden vankilaolosuhteista.
Rajuimmat esimerkit löytyvät kuitenkin Puolasta ja Unkarista, joissa molemmissa koko oikeusvaltio on ajautunut vakavaan kriisiin. Samalla unionin oma keinovalikoima tällaisiin tilanteisiin puuttumiseksi on osoittanut hyvin puutteelliseksi.
Artikla 7: kuollut kirjain?
Eurooppalainen pidätysmääräys, ja koko EU-normisto, lähtee siitä, että mikäli jokin jäsenvaltio rikkoo unionissa turvattuja perus- ja ihmisoikeuksia, unioni käynnistää tätä jäsenvaltiota vastaan perussopimuksessa säädetyn, kiistatta hyvinkin ankaran, rikkomusmenettelyn (SEU-sopimus, 7 artikla).
Tämän menettelyn seurauksena pidätysmääräyksen soveltaminen menettelyn kohteena olevan jäsenvaltion osalta lakkaa kokonaan, jolloin perus- ja ihmisoikeuksien loukkausten vaara luonnollisesti poistuu. Menettelyn täysipainoinen soveltaminen edellyttää kuitenkin jäsenvaltioiden yksimielisyyttä, eikä tällaisen yksimielisyyden saavuttaminen ole realistista nykyisessä poliittisessa ilmapiirissä, kuten Puolan ja Unkarin esimerkit ovat osoittaneet.
Voikin hyvin sanoa, että tästä rikkomusmenettelystä on muodostunut, ainakin toistaiseksi, perussopimusten kuollut kirjain.
Varsinkin kansallisten lainsäädäntöjen näkökulmasta tilanne on hyvin hullunkurinen. EU-lainsäädäntö ei salli jäsenvaltioiden kieltäytyä henkilöiden luovutuksesta vedoten luovutusta pyytävän jäsenvaltion perus- ja ihmisoikeustilanteeseen, mutta toisaalta unionin omat keinot puuttua jäsenvaltioiden sisäisiin perusoikeusongelmiin ovat osoittautuneet täysin riittämättömiksi. Kansallisten viranomaisten toimintakeinot olivatkin käytännössä hyvin olemattomat ennen EU-tuomioistuimen puuttumista asiaan.
EU-tuomioistuimen kryptinen korjausliike
Asiantuntijat tunnistivat eurooppalaisen pidätysmääräyksen ongelmat jo varhain, mutta julkinen keskustelu aiheesta käynnistyi vasta pakolaiskriisin myötä. Tämän vuoksi oli selvää, että EU-tuomioistuimen olisi otettava asiaan kantaa ennemmin tai myöhemmin EU-lainsäätäjän jäätyä kyvyttömäksi ja haluttomaksi toimimaan asiassa.
EU-tuomioistuin antoi kuitenkin odottaa tällaista ratkaisua vuoteen 2016, jolloin se ensimmäisen kerran vahvisti, että jäsenvaltioilla on mahdollisuus soveltaa kansallisissa lainsäädännöissään olevaa perus- ja ihmisoikeuskieltäytymisperustetta, joskin hyvin rajoitetusti. Saksalaisen tuomioistuimen EU-tuomioistuimelle esittämässä ennakkoratkaisupyynnöstä oli kyse Romanian ja Unkarin esittämistä pidätysmääräyksistä ja Saksan velvollisuudesta luovuttaa henkilöitä näihin valtioihin, vaikka näiden valtioiden vankilaolosuhteet olivat todistetusti kansainvälisten normien vastaisia.
EU-tuomioistuin korosti perusteluissaan toisaalta eurooppalaisen pidätysmääräyksen tavoitetta tehostaa henkilöiden siirtämistä jäsenvaltiosta toiseen, mutta samalla se myös muistutti, ettei pidätysmääräyksellä puututa EU-oikeuden ytimessä olevaan velvollisuuteen kunnioittaa perus- ja ihmisoikeuksia.
EU-tuomioistuin hahmottelikin osittain hyvin kryptisen oikeusohjeen, minkä perusteella jäsenvaltio voi kieltäytyä henkilön luovuttamisesta, mikäli tämän perus- ja ihmisoikeudet vaarantuisivat vastaanottavassa valtiossa.
Kaksiportainen testi
EU-tuomioistuin loi asiassa sovellettavaksi oikeusohjeeksi eräänlaisen kaksiportaisen testin. Ensinnäkin jäsenvaltion tulee osoittaa toisessa jäsenvaltiossa oleva rakenteellinen tai yleinen ongelma, minkä perusteella voidaan olettaa, että luovutettava henkilö altistuu perus- ja ihmisoikeuksien loukkaukselle.
Tämä ei kuitenkaan vielä riitä, vaan toiseksi jäsenvaltion tulee pystyä osoittamaan, että luovutettava henkilö altistuu vielä konkreettisesti tälle vaaralle. Näin ollen, vaikka luovutuspyynnön esittäneessä jäsenvaltiossa olisi todistetusti esimerkiksi rangaistuslaitoksiin liittyvä rakenteellinen ongelma, jäsenvaltio ei voisi kieltäytyä luovuttamisesta, mikäli luovutusta pyytävä jäsenvaltio pystyy osoittamaan, että henkilö sijoitetaan rangaistuslaitokseen, jossa hänen perus- ja ihmisoikeudet toteutuvat.
Vaikka tuomioistuin loi oikeusohjeen tässä 2016 annetussa ratkaisussaan, vielä suurempi julkinen mielenkiinto kohdistui vuonna 2018 tulleeseen ennakkoratkaisupyyntöön, jossa irlantilainen tuomioistuin kysyi velvollisuudestaan luovuttaa henkilö oikeusvaltiokriisissä vellovaan Puolaan.
Ennakkoratkaisupyynnössä oli asiallisesti kyse kaksiportaisen testin toisen kohdan, eli yksilöön kohdistuvan konkreettisen vaaran, soveltamisesta tilanteessa, jossa Puolan oikeusvaltiokriisi oli jo hyvin laajalle levinnyt. EU-tuomioistuin ei kuitenkaan poikennut luomastaan oikeussäännöstä, vaan kaksiportaisen testin molemmat kohdat tuli täyttyä.
Puolan oikeusvaltioperiaatteeseen kohdistuvat yleiset ongelmat eivät näin ollen riittäneet, vaan lisäksi tuli pystyä osoittamaan, että nämä ongelmat tulevat kohdistumaan myös konkreettisesti luovutettavaan henkilöön.
Korjasiko EU-tuomioistuin valuvian?
Kuten jo edellä totesin, EU-tuomioistuimen ratkaisu oli välttämätön ja odotettu. Se ei kuitenkaan missään nimessä ole ongelmaton, mikä on sinänsä ymmärrettävää, sillä EU-tuomioistuin joutui tasapainottelemaan eurooppalaisessa pidätysmääräyksessä määritellyn tehokkuustavoitteen ja toisaalta jäsenvaltioiden perus- ja ihmisoikeusvaatimusten välillä. Lopputuloksena olikin eräänlainen kompromissiratkaisu.
Ensinnäkin on huomattava, että EU-tuomioistuimen ennakkoratkaisumenettelyn yksi funktio on taata EU-oikeuden yhdenmukainen soveltaminen kaikissa jäsenvaltioissa. EU-tuomioistuimen antama ratkaisu oli kuitenkin poikkeuksellisen abstrakti ja se herätti miltei enemmän kysymyksiä kuin vastauksia; mitkä ovat ohjeen soveltamisedellytykset, mitä kaikkia perus- ja ihmisoikeuksia se kattaa ja onko ratkaisu yhteensopiva muiden jäsenvaltioita velvoittavien perus- ja ihmisoikeusnormistojen kanssa?
Juuri näihin kysymyksiin pureudun tarkemmin varsinaisessa työssäni. Ohjeen epäselvyyttä kuvastaa hyvin esimerkiksi se, että saksalainen tuomioistuin pyysi täysin samasta vuoden 2018 tapauksesta EU-tuomioistuimen antaman ennakkoratkaisun jälkeen uudestaan ennakkoratkaisua siitä, miten tätä yksilöön kohdistuvaa todellista vaaraa tulee konkreettisessa tapauksessa arvioida.
EU-tuomioistuimen oikeusohjeen suurin ongelmallisuus liittyykin sen monitulkintaisuuteen. Nähdäkseni on selvää, että kansalliset tuomioistuimet tulevat tulkitsemaan oikeusohjetta hyvin eri tavoin ja näitä tapauksia on jo nyt nähtävissä eri puolilla Eurooppaa.
Esimerkiksi EU-tuomioistuimen vuonna 2018 ratkaiseman Puolaa koskevan ennakkoratkaisupyynnön taustalla ollut irlantilaisen tuomioistuimen tapaus on edelleen ratkaisematta. Irlannin alempi tuomioistuin päätyi EU-tuomioistuimen ennakkoratkaisun ja Puolasta saatujen tietojen perusteella toteamaan, ettei luovutettavan henkilön kohdalla ole olemassa kaksiportaisen testin mukaista todellista vaaraa, jonka vuoksi tuomioistuin päätyi luovuttamaan henkilön Puolaan. Tapauksesta kuitenkin valitettiin Irlannin korkeimpaan oikeuteen, jossa se on edelleen käsiteltävänä.
Samalla ainakin Espanjassa ja Alankomaissa on ollut käsiteltävänä täysin vastaavat tapaukset henkilöiden luovuttamiseksi Puolaan. Nämä prosessit ovat vielä osittain kesken. Tapausten osalta on hyvin mahdollista, että kansalliset tuomioistuimet päätyvät niissä päinvastaisiin ratkaisuihin.
Oikeusohje tarkentunee vielä tulevaisuudessa uusien ennakkoratkaisujen myötä, mutta on hyvin epätodennäköistä, että se tarkentuisi riittävästi tämän ongelman poistamiseksi. Niin kauan kuin tällaisen perus- ja ihmisoikeuskieltäytymisperusteen soveltamiselle on aitoa tarvetta, se luo myös perusten jäsenvaltioiden erilaisille tulkinnoille.
Jälkihuomautuksena on vielä todettava, että yllä olevassa tekstissä on jouduttu esitysteknisistä syistä tiivistämään oikeuskäytäntöä ja siitä tehtäviä johtopäätöksiä huomattavasti. Yksityiskohtaisen analyysin niin suomalaisesta kuin yleiseurooppalaisesta oikeuskäytännöstä löydät kuitenkin gradustani.
Kirjoitus on osa Ajatuspaja Toivon Gradupaja-projektia.