
او با تأکید بر اینکه سیاست‌های باز توزیعی، یا به‌طور دقیق تر در کشور ما سیاست‌های توزیعی، از وظایف دولت هاست می‌گوید نگاه تاریخی به نهاد دولت در کشور ما و همچنین دسترسی به درآمدهای نفتی باعث شده است دولت وظایفی برای خود بسازد که توان و منابعش در آن مستهلک شده و به وظیفه اصلی خود یعنی تأمین کالای عمومی نمی‌رسد. او معتقد است باید در یک روند اصلاحی، نگاه جامعه به نظام حکمرانی فضای قانونی و نگاه و تفکر سیاست‌گذار تغییر کند تا بتوان به‌تدریج دولت را به سمت ایفای تعهدات و وظایف اصلی‌اش سوق داد و از مداخله در دیگر عرصه‌ها که توسط مردم و بخش خصوصی قابل انجام است، خارج کرد.

چرا متولی عرضه کالای عمومی در نظام حکمرانی اقتصادی کشور مشخص نشده در حالی که سیاست‌های حمایتی و مداخله جویانه زیادی برای نهاد دولت دیده شده است؟ آیا ایراد اصلی از قانون است یا مشکل به نوع نگاه به نهاد دولت برمی‌گردد؟
از نظر من بخشی از مساله مطرح شده به این بازمی‌گردد که در کشور ما فرآیند نگارش و تدوین متون قانونی، اعم از قوانین بالادستی با قوانین پایین‌دستی و دستورالعمل‌های دیگر، از ضعف تئوریک و نظری رنج می‌برد. همچنین در تبیین نظریه دولت و حدود و ثغور وظایفش نیز ضعف نظری وجود دارد، به نحوی که اساساً وظایف نهاد دولت برای قانون‌گذار و سیاست‌گذار به‌طور شفاف مشخص نشده است. اگر این دو ضعف وجود نمی‌داشت، احتمالاً به‌طور طبیعی این مشکل هم شکل نمی‌گرفت چراکه مشخص بود یکی از وظایف ماهوی دولت مدرن تأمین کالای عمومی است، پس ناگزیر تعریف کالای عمومی استخراج می‌شد و در نهایت در متون قانونی هم این وظیفه حتی با ذکر مصادیق مشخص، نوشته می‌شد. در واقع بخشی از خلأ موجود ناشی از ضعف تئوریک در نظریه دولت و وظایف آن و کم آگاهی در حوزه بخش عمومی علم اقتصاد است. این ضعف ساختاری عملاً باعث شده است که در تدوین قانونی هم به چیستی کالای عمومی و تعیین متولی تأمین آن توجهی نشود چون مساله برای تدوین‌کنندگان ناشناخته بوده است.

نکته دوم که البته جزو دلایل اصلی نیست اما می‌تواند به‌عنوان یک زمینه مستعد ایجاد مساله مطرح باشد، به پیشرفت فناوری، جلو رفتن جوامع، تغییر سطح درآمد و رفاه مربوط است که ممکن است در برخی از موارد مصادیق و تعریف کالای عمومی را تغییر بدهد. در تعریف ساده کالای عمومی عنوان می‌شود که کالای عمومی رقابت‌پذیر و استثناپذیر نیست اما این دو مؤلفه ممکن است طی زمان و به‌واسطه پیشرفت‌های تکنولوژیک یا دیگر دلایل تغییر کنند و مثلاً کالایی که زمانی عمومی تلقی می‌شده است حالا توسط بخش خصوصی در بازار قابل تأمین باشد و نیازی به دخالت دولت نباشد.

البته باید تأکید کنم که نکته اول، یعنی ضعف تئوریک و بی‌توجهی عامل مسلط و بسیار مهم‌تری نسبت به نکته دوم است. اگر اصول اقتصادی قانون اساسی مانند اصل ۴۴ را مطالعه کنید متوجه خواهید شد که اساس رویکرد قانون در قبال دولت معطوف به تأمین کالای عمومی نیست. مثلاً همه صنایع بزرگ و مادر و معادن بزرگ در اختیار دولت قرار داده شده است، یعنی نگاه این بوده که مثلاً صنعت ذوب‌آهن باید یک فعالیت اقتصادی در اختیار دولت باشد چون آن زمان این دید وجود داشت که ذوب‌آهن صنعتی بسیار بزرگ و استراتژیک است، در حالی که امروز می‌دانیم این صنعت کالای عمومی تولید نمی‌کند و توجیه نظری برای تصدی آن توسط دولت وجود ندارد. در واقع قانون اساسی به‌واسطه ضعف تئوریک موجود در زمینه رویکرد اقتصادی در زمان تدوین، به موضوع لزوم تفکیک نقش دولت در قبال کالای عمومی و خصوصی نپرداخته است.

در عین ضعف تئوریک در تبیین وظیفه تأمین کالای عمومی، در قوانین مختلف تأکید زیادی روی حمایت اجتماعی وجود دارد. یعنی مسؤولیت زیادی برای دولت در زمینه تدوین و انجام سیاست‌های حمایتی دیده شده است، چرا که تا این اندازه به نفع سیاست‌های حمایتی سنگین است و به تأمین کالای عمومی تا این اندازه بی‌توجهی شده؟
سیاست‌های بازتوزیعی یکی از وظایفی است که دولت‌ها باید نسبت به آن اهتمام بورزند. یعنی تردیدی نیست که وظیفه هر دولتی، فارغ از تأمین کالای عمومی، اطمینان از تأمین حداقل‌های معاش مردم است. اما دو مساله مهم در این باره در کشور ما وجود دارد. مساله اول که تاریخی‌تر است به این بازمی‌گردد که رابطه حاکمیت و مردم برای دهه‌های متمادی و طولانی به دلیل وجود نظام‌های استبدادی پادشاهی، رابطه ارباب‌رعیتی بوده و این رابطه نهادینه شده است. در این رابطه، ارباب مسوول تأمین معاش حداقلی رعیت است، این رابطه را می‌توان با یک نگاه کمی مدرن‌تر، رابطه شاه و ملت نامید، در این رابطه شاه به‌عنوان پدر ملت معرفی می‌شد که باز هم مسوول تأمین معیشت حداقلی ملت به حساب می‌آید. پس یک جنبه مهم این رویکرد به یک رابطه کهن و تاریخی برمی‌گردد.

مساله دوم که متأخر است درآمدهای نفتی است. یعنی درآمد نفت باعث شده است دولت منابعی داشته باشد که با آن منابع بتواند خاصه خرجی کند. حالا فکر کنید این دو مساله چنین تصوری ایجاد کرده است که نهاد دولت، پدر ملت و مسوول تأمین معاش است و از قضا یک جیب پر پول از درآمدهای نفتی هم دارد، چرا خرج نکند؟ چرا مطالبه برای هزینه کردن بیشتر و بیشتر وجود نداشته باشد؟ ما در علم اقتصاد می‌گوییم تدوین و اجرای سیاست بازتوزیعی یکی از وظایف دولت است، یعنی نهاد دولت باید به نحوی، مثلاً با سیاست مالیاتی، از گروهی بگیرد و به گروهی دیگر بدهد. در کشور ما چون دولت منابع نفتی داشته چندان به دنبال بازتوزیع نبوده است. در حالی که خود باز توزیع به‌مثابه یک ترمز برای دولت عمل می‌کند چون که به توان دولت در جمع‌آوری منابع مثلاً از طریق مالیات و توزیع آن در بین گروه‌های هدف می‌پردازد. این مساله در دولتی که سیاستش توزیع منابع نفتی است و عملاً درگیری‌های بازتوزیع را ندارد، به پررنگ شدن سیاست‌های حمایتی و فراغت از تأمین کالای عمومی منجر شده است. در بررسی و تحلیل ناتوانی دولت در تأمین کالای عمومی تمام این مسائل از جمله ضعف تئوریک، مساله تاریخی نگاه به دولت، درآمدهای نفتی و در نهایت سیاست‌های توزیعی باید مورد توجه قرار گیرد.

ما تأمین کالای عمومی را وظیفه دولت می‌دانیم و دولت ملزم به انجام این وظیفه است. در مقابل وقتی از سیاست‌های حمایتی سخن گفته می‌شود، دولت از یک نهاد موظف در برابر آحاد جامعه به یک نهاد امدادی، کمک‌کننده، اطعام‌دهنده یا انعام‌دهنده تبدیل می‌شود. یعنی نقش ذاتی دولت از موظف بودن و پاسخگویی به دولتی که صدقه می‌دهد تا مردم را خوشحال کند، تبدیل می‌شود. این مساله خود می‌تواند یکی از عوامل تقویت‌کننده و تشدیدکننده این رویکرد باشد که دولت را از نهاد تأمین‌کننده کالای عمومی به نهاد تأمین‌کننده معاش مردم تبدیل کرده است.

فرهنگ مطالبه‌گری اعم از آنچه در جامعه دانشگاهی و اقتصاددانان، روشنفکری، تا حتی عامه مردم در جریان است، غالباً معطوف به سیاست‌های حمایتی بوده، در واقع جامعه از دولت مطالبه و خواسته‌ای مبنی بر تأمین کالای عمومی نداشته است، چرا فرهنگ مطالبه گری در تأمین کالای عمومی در کشور شکل نگرفته است؟ یا لااقل به‌تازگی شکل گرفته و نوپاست؟
واقعیت این است که در کشور ما سیاستمدار هم هیچ‌گاه دوست نداشته است که در معرض این مطالبه قرار گیرد و در نتیجه اگر زمانی گفتمانی در این جهت شکل گرفته، سیاستمدار آن را به سمت دیگری هدایت کرده و به جای مطالبه کالای عمومی، آن را به یک گفتمان عوام گرایانه تقلیل داده است و مثلاً گزارش داده که چه سیاست‌های حمایتی برای مردم اجرا کرده است. در واقع شاید این ملت را هم گذاشته که تمام توانش را در مسیر تأمین معیشت مردم به کار گرفته است، خودآگاه یا ناخودآگاه دولت وظیفه دوم یعنی سیاست‌های حمایتی را به وظیفه اول یعنی تأمین کالای عمومی ترجیح داده و در نتیجه وظیفه اول ناشناخته و تبیین نشده مانده و مطالبه‌ای هم برای آن شکل نگرفته است. البته نباید از این مساله غافل شد که احتمالاً بخشی از مساله به وضعیت جامعه نخبگان بازمی‌گردد.

در حوزه تأمین کالای عمومی، احتمالاً مانند سایر عرصه‌ها، نهادهای مختلف دولتی و حاکمیتی اثرگذار هستند. مثلاً در سیاست‌گذاری خارجی و دیپلماسی نهادهای دیگری غیر از وزارت امور خارجه دولت هم حضور و فعالیت دارند. این مساله در مورد دیگر کالاهای عمومی مانند محیط کسب‌وکار، ایجاد نهاد رقابت و حذف انحصار و... با شکل شدیدتری وجود دارد. این تعدد نهادها چه سهمی در ضعف تأمین یا عدم تأمین کالای عمومی باکیفیت دارد؟
این گزاره درست است، اما این رویکرد محدود به تأمین کالای عمومی نیست بلکه در تمامی حوزه‌هایی که دولت می‌خواهد اعمال حاکمیت کند، ممکن است شرایط مشابهی وجود داشته باشد. یعنی نمی‌توان گفت که وجود نهادهای متعدد صرفاً حوزه تأمین کالای عمومی را تحت تأثیر قرار داده و این حوزه مجزا از سایر حوزه‌هاست. تعدد نهادهای اثرگذار و تصمیم‌گیر در سایر عرصه‌ها مثلاً جایی که دولت باید رگولاتوری کند هم وجود دارد. در واقع نمی‌توان عدم توفیق دولت در تأمین کالای عمومی را به مساله تعدد نهادها تقلیل داد، اگرچه حتماً این مساله نقش و سهم بسزایی داشته است. این مشکل از اساس یکی از چالش‌های كل نظام حکمرانی ماست و مختص به این عرصه نیست.

تعبیری در مورد رویکرد دولت در مورد دو وظیفه عمده دولت یعنی تأمین کالای عمومی و سیاست‌های حمایتی وجود دارد که می‌گوید آنچه در نهایت عرضه می‌شود «ضد کالای عمومی» است، به این معنا که سیاست‌های حمایتی که اغلب موجب مداخله در بازار می‌شود و به دلیل کسری منابع مشکلات بزرگ دیگری ایجاد می‌کند، نتیجه‌ای دربر دارد که خلاف وظیفه تأمین کالای عمومی توسط دولت است. مثلاً سیاست‌های حمایتی دولت در عمل منجر به تخریب و تضعیف محیط کسب‌وکار می‌شود که خود یک کالای عمومی است و وظیفه تأمین آن بر عهده دولت است. این مساله را چگونه تحلیل می‌کنید؟
این مساله هم ممکن است در برخی موارد اتفاق بیفتد. اگر فرض کنیم یکی از وظایف دولت این است که محیط‌زیست سالم را به‌عنوان یک کالای عمومی برای ما حفظ کند، می‌بینیم دولت به خاطر تصدی‌های غیرضروری زیاد، احتمال دارد راحت‌تر آنچه باید به‌عنوان اصول حفظ محیط‌زیست پاس بدارد را خود زیر پا بگذارد. یعنی دولتی که خودش قرار است کارخانه راه بیندازد و محصول تولید کند، می‌تواند از برخی اصول خود بگذرد در صورتی که برای تأسیس یک کارخانه توسط بخش خصوصی احتمالاً این اصول را با سختگیری بیشتری رعایت می‌کند و از آن‌ها نمی‌گذرد، وقتی دولت وارد حوزه تصدی‌گری‌های غیرضروری می‌شود نه تنها از برخی وظایف اصلی خود مانند تأمین کالای عمومی باز می‌ماند بلکه هرگاه وظیفه اصلی‌اش در تقابل با وظیفه جعلی و خودساخته‌اش قرار می‌گیرد، این وظیفه اصلی است که دچار خدشه می‌شود. احتمالاً ساده‌ترین و روشن‌ترین مثال آن حفظ محیط‌زیست و منابع طبیعی است. مجوزهایی که برای بخش خصوصی به سختی و با مقادیر بالایی تعهد و پند و تبصره صادر می‌شود در شرایط مشابه برای بخش دولتی به راحتی صادر می‌شود.

شما در سؤال خود به تقابلی اشاره کردید که بین وظیفه تأمین کالای عمومی و سیاست‌های حمایتی ایجاد می‌شود؛ من هم به این تقابل اشاره می‌کنم که دولتی که در سایر حوزه‌های اقتصاد دخالت می‌کند الزاماً ارتباطی هم به سیاست‌های توزیعی و حمایتی ندارد، و تصور می‌کند قرار است خدمتی دیگر انجام دهد، از وظیفه اصلی خودش باز می‌ماند. مثلاً دولت یک صنعت را استراتژیک می‌داند و در آن سرمایه‌گذاری می‌کند اما از آنجا که هم ظرفیت تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری دولت و هم منابع محدود است، در نتیجه از وظیفه اصلی خود باز می‌ماند چون توان سیاست‌گذاری و منابع مالی خود را در عرصه دیگری مستهلک کرده و مورد استفاده قرار داده است.

ضعف دولت در تأمین کالای عمومی در درازمدت اثرات نامطلوبی دارد که صرفاً اجتماعی هم نیست، به‌واسطه ایجاد فضای پر نوسان در اقتصاد کلان و تعدد و گسترش سیاست‌های حمایتی، وضعیتی شکل گرفته است که نامطلوب همگان است. اما به نظر می‌رسد اراده و راهی برای خروج از آن نیست. چگونه می‌توان به‌تدریج از این مشکل رها شد و دولت را به سمت ایفای وظایف اصلی‌اش از جمله تأمین کالای عمومی باکیفیت سوق داد؟
مجموعه کارهایی که باید انجام داد بسیار وسیع است. لازم است نگاه ما به نظام حکمرانی بر اساس ضرورت‌های نظری و تئوریک تغییر کند. یعنی لازم است فضای قانونی تغییر کند؛ همان‌طور که تدوین قانون سیاست‌های کلی اصل ۴۴ در نظر داشت در برابر متن این اصل در قانون اساسی چنین کاری انجام دهد. نگاه ما به نهاد حاکمیت و نظام حکمرانی باید عوض شود. بعد از آن و در لایه دوم، احتیاج به بازآرایی ساختار نظام حاکمیت و دولت نیز احساس می‌شود؟ یعنی ترتیبی که وزارتخانه‌ها، نهادها و سازمان‌ها بر اساس آن شکل گرفته‌اند و باعث اختلال در تأمین کالای عمومی و به‌طور کلی وظایف حاکمیتی دولت شده است اصلاح شود. در لایه سوم باید رویکرد و تفکر سیاست‌گذار تغییر کند، یعنی عناوین دغدغه‌های روزمره سیاست‌گذار عوض شود. به تناسب این تغییرات قاعدتاً نظام بودجه‌ریزی کشور باید تغییر کند و ساختار بودجه اصلاح شود. به جای اینکه منابع مانند گوشت قربانی بین وزارتخانه‌ها تقسیم شود، هدف بودجه باید تأمین کالای عمومی باشد. منتها همه این اهداف که بعضی بسیار عمیق و تدریجی است و برخی سریع‌تر قابل انجام است باید در یک برنامه عملیاتی مدون شود. این اصلاح را نمی‌توان با یک گفت‌وگو با مقاله در مجله انجام داد، اینجا باید توجه داده شود که به چه ترتیبی می‌توان از وضعیت موجود به وضعیت مطلوب رسید و چه گام‌هایی باید برداشته شود.

باید تک‌تک این گام‌ها و قرار داشتنشان در راستای برنامه عملیاتی مدون و مشخص شود، قاعدتاً زمانی هم به این مساله می‌رسیم که نیاز به اصلاحات اساسی داریم مانند آنچه در مورد سیاست‌های اصلاحی اصل ۴۴ انجام گرفت. منتها این فرآیند طولانی و سخت و نفس‌گیر نباید ما را از اصلاحات مقطعی و کوتاه‌مدت ناامید کند. این اصلاحات هم باید در آن جهت باشد. تجربه ثابت کرده است اگر بخواهیم صبر کنیم تا یک‌باره همه مسائل را با هم درست کنیم، هیچ‌وقت هیچ مشکلی حل نخواهد شد؛ باید قدم‌های کوچک و مؤثر برداشته شود.
منبع: همشهری جوان؛
نامشخص بودن مسوول تأمین کالای عمومی در کشور در قانون اساسی، به گفته فرشاد فاطمی، اقتصاددان و عضو هیات علمی دانشکده اقتصاد و مدیریت شریف، می‌تواند ناشی از ضعف نظری در تبیین نظریه دولت مدرن و وظایف آن و همچنین ضعف نظری در تدوین و نگارش قانون باشد.