حکومت محمدرضاشاه در دهه ۴۰ میلادی طیف جدیدی از اقدامات را آغاز کرد و اگر تا پیش از این به دنبال رویارویی با جناح ملی گرا و یا چپها بود این بار متعمدانه و آگاهانه رویارویی با جناح مذهبی را در دستور کار خود قرار داده بود و شاه می‌خواست مقابله با جریان مذهبی را در محک آزمون قرار دهد تا با از میان برداشتن آخرین سد به زعم خود، تبدیل به تک جریان حاکم شود و گفتمان سلطنتش رقیبی نداشته باشد. 

اقدامات مختلفی در طول دهه ۴۰ شمسی برای مقابله با جناح مذهبی و البته به نام قرار دادن ایران در مسیر توسعه و پیشرفت انتخاب شد که شاید اقداماتی مانند انقلاب سفید شاه و مردم و البته لایحه انجمنهای ایالتی و ولایتی در این میان از اهمیتی دوچندان برخوردار باشند. لایحه انجمنهای ایالتی و ولایتی را می‌توان رویارویی مستقیم و بدون واسطه حکومت پهلوی با جناح مذهبی تلقی کرد؛ رویارویی که البته برای شاه گران تمام شد و نتایجی که وی می‌خواست از آن عایدش نشد. 

نکته مهم در مورد این لایحه این بود که شاه بلافاصله پس از فوت آیت‌الله بروجردی به فکر تصویب این لایحه افتاد و خود این مهم موید این است که وی قرار بود قدرت روحانیت را در سنجه قرار دهد و ان را محک بزند که روحانیت پس از آیت‌الله بروجردی چه میزان توان دارد و آیا شاه می‌تواند روحانیت و جریان مذهبی را به صورت کامل حذف و یا اینکه آن را در مسیر دلخواه خود هدایت نماید؟

لایحه انجمنهای ایالتی و ولایتی چه بود؟در آغازین سالهای دهه ۴۰ شمسی یعنی دقیقا در سال ۱۳۴۱ هجری شمسی و همزمان با دوره نخست‌وزیری اسدالله علم؛ نخست وزیر و یار دیرینه محبوب محمدرضا شاه؛ لایحه‌ای با عنوان «انجمنهای ایالتی و ولایتی» مطرح شد و بلافاصله نیز مورد تصویب قرار گرفت. از همان ابتدا مشخص بود که این لایحه به صورت خودآگاه رویارویی با جریان مذهبی را به عنوان هدف نهایی خود قرار داده و محتوای آن نیز کاملا موید این مسئله بود.

مطبوعات دوره پهلوی روز 16 مهر 41 اعلام داشتند که دولت لایحه انجمنهای ایالتی و ولایتی جدید را تصویب کرده و متن آن را منتشر ساخته است.۱ لایحه انجمنهای ایالتی و ولایتی دربرگیرنده ۹۲ ماده و هفت تبصره بود و در نهایت نیز در هیئت دولت به تصویب رسید و البته از همان ابتدا نیز محمدرضا شاه به صورت کامل از آن حمایت کرده بود و تصویب آن در هیئت دولت جریانی تشریفاتی بود.

تصویب این لایحه تبعات متعددی درپی داشت و بعدها به بحثهای دامنه‌داری منجر شد. به موجب این مصوبه که در غیاب مجلس، حکم قانون داشت، به زنان حق رأی داده می‌شد و از شرایط انتخاب‌شوندگان و انتخاب‌کنندگان، قید سوگند به قرآن حذف می‌شد و افراد می‌توانستند با هر کتاب آسمانی مراسم تحلیف را به جای آورند. 

اما نکته نخست در جریان تصویب این لایحه این بود که دولت در غیاب مجلس دست به تصویب قانون زده بود و به نوعی نقش مجلس نادیده گرفته شده بود و همین مسئله نخستین واکنشها را برانگیخت. نفس این ماجرا بیانگر این است که حکومت پهلوی کاملا آگاهانه درپی این بود که رویارویی با جناح مذهبی را با فرمان خود پیش ببرد و در این مسیر حتی مجلس را نیز دور زده بود. 

علمای تهران بلافاصله به تصویب این لایحه واکنش نشان دادند؛ در دوم آبان ماه سال ۴۱ نخستین واکنش از سوی علمای تهران صادر شد و 26 نفر از علمای تهران آن را امضا کرده بودند. در نامه علمای تهران نسبت به تصویب لایحه انجمنهای ایالتی و ولایتی آمده بود: « می خواهیم بپرسیم مگر دولت برای سرنوشت یک ملت می‌تواند با تصویب نامه قانون بگذراند؟ مگر با نبودن نمایندگان واقعی مردم می‌توان برای سرنوشت یک ملت قانون گذراند؟ این عمل در دنیا عمل ظالمانه‌ای است».

رویارویی مستقیم با جناح مذهبیدولت امینی پیش از این مجلس شورای ملی را حذف کرده بود و دولت در غیاب مجلس دست به تصویب این لایحه زده بود تا با جناح مذهبی در غیاب آیت الله بروجردی مستقیما زورآزمایی کند. شاه پیش از تجربه‌ای بینابینی از رویارویی و حذف جناح ملی‌گرا و چپ داشت و به‌ویژه تجربه وی در مقابله با جریان چپ او را ترغیب کرده بود تا همین آزمون را در مورد جناح مذهبی نیز صورت دهد غافل از اینکه یکدستی و یکپارچگی جناح مذهبی غیرقابل پیش‌بینی است و از سوی دیگر ظهور فردی مانند امام خمینی در جریان مبارزات ضدرژیم تمامی معادلات محمدرضا را به ویژه در قبال لایحه انجمنهای ایالتی و ولایتی برهم زد.

سالهای آغازین دهه ۴۰ اتفاقی جدید معادلاتی نوین را برای حکومت پهلوی رقم زد و آن این بود که آیت‌الله بروجردی که نقش مرجعیت شیعه را برعهده داشت فوت نمود و اینک فرصت تاریخی برای رژیم فراهم شده بود تا محافظه‌کاری سنتی خود را در قبال روحانیت کنار بگذارد و به صورت مستقیم با آنها رویارو شود.

حذف سوگند به قرآن از شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان به زعم حکومت پهلوی تیرخلاص به جریان روحانیت بدون رهبر بود اما واکنشهای صورت گرفته بلافاصله این مسئله را انکار کرد. علمای تهران پس از واکنش اولیه و بی اعتنایی اسدالله علم مجددا پای صحنه آمدند و این بار ۱۱۴ روحانی نامه اعتراض آمیز خود نسبت به این لایحه را امضا و منتشر کردند. آیت الله فلسفی نیز در مخالفت با این لایحه منبرهای متعددی را تشکیل داده و نسبت به این لایحه برای مردم روشنگری نمود. 

در مجموع واکنشهای صورت گرفته از سوی مردم و روحانیت در جریان لایحه انجمنهای ایالتی و ولایتی کاملا با تصور رژیم متفاوت بود و محمدرضا متوجه شد نمی‌توان به همان سبک و سیاقی که جناح چپ غیرمذهبی را از سپهر سیاست ایران حذف کرده؛ جناح مذهبی را ولو در غیاب و رحلت مرجعیت شیعه نیز حذف کند.

واکنش امام خمینیدر وضعیتی که تصور رژیم این بود که جریان روحانیت بعد از فوت آیت‌الله بروجردی دچار نابسامانی خواهد شد، امام خمینیتمامی این پیش‌فرضها را برهم زد و مانع اجرایی شدن این لایحه شد. امام که در آن هنگام به عنوان مرجع تقلید در قم اقامت داشت، کاملاً دریافته بودن که توطئه‌ای بزرگ توسط رژیم در کار است که تصویب این لایحه مقدمة اجرای آنها است و رژیم می‌خواهد عکس‌العمل روحانیت را در این زمینه بررسی کند. اولین اجتماع ایشان و دیگر مراجع در منزل مرحوم آیت‌الله حائری (مؤسس حوزه علمیه قم) تشکیل یافت. امام در تلگرافهای متعددی به شاه و علم موضوع را به صورت جدی پیگیری و آن را بدعت در اسلام قلمداد می‌کند.

در مقابل این واکنش؛ حکومت پهلوی ابتدا سکوت و انفعال اختیار کرد و بنای استراتژی خود بر بی تفاوتی گذاشت؛ در گام دوم آنها به صورت خصوصی از استراتژی و مواضع خود تا حدودی عقب نشینی کردند اما امام نیز در مقابل استراتژی گام به گام نخست‌وزیر در قبال این لایحه، جلو می‌آمدند و در این مرحله نیز عنوان کردند این لایحه با یک تلگراف خصوصی از میان نمی‌رود و رسمیت و قانونیت آن همچنان پابرجاست و باید از تریبون عمومی برای لغو آن اقدام کرد؛ بنابراین علما و مراجع قانع شدند که مبارزه را تا الغای رسمی تصویبنامه ادامه دهند.

پهلوی دوم از ابتدای استقرار خود با مشکلات و موانع متعددی در مسیر تثبیت قدرت دائمی خود مواجه بود. آنها در فاصله سالهای ۲۰ تا ۳۲ البته به دلیل کم تجربه بودن شاه جوان دورانی از دموکراسی نیم‌بند و یا شبه‌دموکراسی را برای ایران رقم زده بودند که البته کم‌تجربگی شاه جوان در رقم خوردن این مهم موثر بود. شاه در این برهه ۱۲ ساله انواع و اقسام اپوزیسیونها را تجربه کرد؛ طیفی که جناح چپ مارکسیستی و غیرمذهبی تا ملی گرایان را دربرمی‌گرفت. 

محمدرضا در این برهه حتی از سوی مخالفان خود مورد ترور نیز قرار گرفت که از آن جان سالم به‌در برد. بعد از کودتای ۲۸ مرداد سال ۳۲ و تثبیت قدرت محمدرضا وی تمامی مخالفان خود به ویژه چپها را از میان برداشت و آنها را قلع‌و‌قمع نمود و جریان ملی‌گرا نیز قدرت و کارکرد اولیه خود را از دست داد.

سالهای آغازین دهه ۴۰ اتفاقی جدید معادلاتی نوین را برای حکومت پهلوی رقم زد و آن این بود که آیت‌الله بروجردی که نقش مرجعیت شیعه را برعهده داشت فوت نمود و اینک فرصت تاریخی برای رژیم فراهم شده بود تا محافظه‌کاری سنتی خود را در قبال روحانیت کنار بگذارد و به صورت مستقیم با آنها رویارو شود اما قرار نبود این رویارویی از جنس مقابله با جریان چپ یا ملی باشد. 

بنابراین شاه نمادها و سمبلهای مذهبی را به چالش کشید و این کار را با یک مصوبه به‌اصطلاح قانونی یعنی لایحه انجمنهای ایالتی و ولایتی پیش برد. می‌توان این لایحه را با محتوای درونی آن به عنوان انتخاب آگاهانه رژیم برای سنجش قدرت و توان روحانیت در نظر گرفت که البته آزمونی موفق نیز نبود.

 یکپارچگی جریان روحانیت و صدای یکدست تنها عایدی رژیم از تصویب این لایحه بود و همین سبب شد که در ۱۰ آذرماه سال ۴۱ رژیم از مواضع خود عقب‌نشینی کند. پایان عصر محافظه‌کاری رژیم در قبال روحانیت و جریان مذهبی عایدی خوبی برای محمدرضا نداشت و حتی می‌توان عنوان کرد این حرکت سرآغاز انقلاب سال ۵۷ نیز قرار گرفت.منبع: موسسه مطالعات تاریخ معاصر ایران

در نامه علمای تهران نسبت به تصویب لایحه انجمنهای ایالتی و ولایتی آمده بود: « می خواهیم بپرسیم مگر دولت برای سرنوشت یک ملت می‌تواند با تصویبنامه قانون بگذراند؟ مگر با نبودن نمایندگان واقعی مردم می‌توان برای سرنوشت یک ملت قانون گذراند؟ این عمل در دنیا عمل ظالمانه‌ای است».