지방자치단체장과 관리수탁자 사이에 체결된 노상주차장 위·수탁관리계약에 따라 주차장 관리 및 운영에 관한 책임을 수탁자가 직접 부담하고 있고, 주차료 수입도 위탁관리금과 관계없이 전액 수탁자가 관리하며, 주차안내원 등 직원들도 전원 수탁자가 고용하고 있는 경우, 수탁자는 지방자치단체장으로부터 주차장 관리업무를 포괄적으로 위탁받아 자기의 책임과 계산아래 주차장을 운영하였다고 봄이 상당하다는 이유로 사업상 독립적으로 용역을 공급하는 자에 해당하고 따라서 부가가치세 납세의무가 있다고 본 사례.
주문
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.

이유
1. 이 사건 처분의 경위
다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1, 3, 5호증의 각 1·2, 갑 제2호증의 1 내지 10, 을 제1호증의 1 내지 8, 을 제2호증의 1 내지 5, 을 제3호증, 을 제4호증의 1 내지 3, 을 제5호증의 1 내지 4의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하여 이를 인정할 수 있고, 달리 반증이 없다.
(1) 서울특별시 서초구청장은 위 구청에서 관리하고 있는 노상주차장에 대하여 민간 관리체제를 도입하여 관리비 절감과 주차장 경영 개선을 도모하고 공무원의 현금 취급에 따른 부조리 발생을 예방한다는 취지에서, 노상주차장을 관리할 민간사업자를 공개 입찰의 방법으로 모집하여 최고 금액의 위탁관리금으로 응찰한 사람을 위탁관리자로 선정하기로 하였다. 원고는 1992. 5. 1. 위 서초구청장으로부터 위 구청에서 관리하고 있는 서울 서초구 방배동 소재 사당천 2지역 노상주차장(주차 구획수 339면)의 위탁관리인으로 선정되어 서초구청장과 위 주차장에 대한 위탁관리계약을 체결한 이후 현재까지 이를 관리해 오고 있다.
(2) 그런데 국세청장은 1996. 12. 30. 각 산하 세무서장에 대하여, 노상주차장 수탁관리사업자는 주차장 관리업무를 지방자치단체로부터 포괄적으로 위임받아 자기의 책임과 계산 아래 주차장 이용자로부터 주차료를 받고 있는 부가가치세 과세대상 사업자이므로 과세에 철저를 기하라고 지시하였고, 이에 따라 피고는 원고에게 부가가치세를 자진 신고·납부하도록 권고하였다. 그러나 원고가 이에 응하지 아니하자, 피고는 1996. 5.경 원고에 대한 부가가치세 경정조사를 실시하였는데, 원고가 세금계산서나 장부 기타 과세표준을 증빙할 수 있는 아무런 서류도 보관하고 있지 않았으므로, 피고는 원고가 위 서초구청장에게 지급한 위탁관리금에 인건비를 가산한 금액을 원고의 수입금액으로 보고 추계경정의 방법으로 세액을 산출한 다음 여기에 미등록가산세와 신고납부불성실가산세를 더하여, 1996. 8. 2. 원고에 대하여 부가가치세 1992년 1기분 금 3,297,270원, 1992년 2기분 금 9,891,810원, 1993년 1기분 금 10,365,380원, 1993년 2기분 금 11,312,720원, 1994년 1기분 금 12,385,410원, 1994년 2기분 금 14,530,900원, 1995년 1기분 금 15,355,190원, 1995년 2기분 금 17,004,000원 합계 금 94,142,680원을 부과하는 처분(이하 "이 사건 처분"이라 한다)을 하였다.
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
(1) 주차장법 제7조와 제8조의 규정에 의하면, 노상주차장의 설치·관리주체는 지방자치단체장이고, 원고와 같은 관리수탁자는 단순히 주차요금 징수 및 주차장 청소 등 부수적인 관리업무만을 대행하여 주고 그 보수로 위탁수수료를 받고 있을 뿐이므로, 위 노상주차장의 설치 및 이용이라는 용역을 실질적으로 제공하고 있는 사업주는 지방자치단체인 서초구이고, 그 대가인 주차료 수입금도 위탁관리금의 선납 형식으로 서초구에 귀속되고 있다. 따라서 이 사건에서 부가가치세 납세의무자는 용역의 제공자인 서초구이지 원고가 아님에도 불구하고, 원고에 대하여 위 주차장 용역 제공에 따른 부가가치세를 부과한 피고의 이 사건 처분은 위법하다.
(2) 또한 원고가 위 주차장 관리수탁자로서 제공한 주차료 징수와 주차장 청소 등 부수적인 용역은 서초구가 공급한 용역에 부수되는 용역의 공급에 불과한데, 부가가치세법 제1조 제4항에 의하면, 주된 거래인 용역의 공급에 필수적으로 부수되는 용역의 공급은 주된 거래인 용역의 공급에 포함되는 것으로 본다고 규정하고 있고, 같은 법 제12조 제17호에 의하면 지방자치단체가 공급하는 용역에 대하여는 부가가치세를 면제하도록 규정하고 있으므로, 원고가 위 주차장 관리수탁자로서 공급한 주차료 징수 등 부수적인 용역에 대하여도 부가가치세가 면제되어야 한다.
(3) 나아가 피고의 이 사건 용역 공급이 부가가치세의 과세대상이 된다 할지라도 이 사건 처분에서의 과세표준계산 및 세율 적용은 피고가 합리적인 근거 없이 자의적으로 한 것이므로 이 사건 처분은 어느 모로 보나 위법하여 취소되어야 한다.
나. 용역의 공급자가 원고인지 여부에 대한 판단
(1) 관계 법령
① 부가가치세법 제2조 제1항은 영리목적의 유무에 불구하고 사업상 독립적으로 용역을 공급하는 자는 부가가치세를 납부할 의무가 있다고 규정하고 있는데, 여기에서 사업상 독립적으로 용역을 공급하는 자라 함은 부가가치를 창출해 낼 수 있는 정도의 사업형태를 갖추고 계속적이고 반복적인 의사로 용역을 공급하는 사업자를 가리킨다( 대법원 1993. 5. 11. 선고 93누1053 판결 참조).
② 한편 주차장법상 노상주차장은 도로의 노면 또는 교통광장의 일정한 구역에 설치된 주차장으로 일반의 이용에 제공되는 것인데( 제2조 제1호 (가)목, 이는 특별시장·광역시장, 시장·군수 또는 구청장이 설치하며( 제7조 제1항), 그 관리는 노상주차장관리수탁자에게 위탁할 수 있으나, 관리에 관하여 필요한 사항은 지방자치단체의 조례로 정하도록( 제8조 제1항, 제2항) 하고 있다. 노상주차장관리수탁자는 도로교통법 제2조 제16호의 규정에 의한 긴급자동차가 주차하는 경우를 제외하고 주차장에 자동차를 주차하는 자로부터 주차요금을 받을 수 있는데, 주차요금의 요율 및 징수방법 등은 당해 지방자치단체의 조례로 정하며( 제9조 제1항, 제2항), 주차요금을 납부하지 아니한 자에 대하여는 주차요금 등의 징수를 특별시장·광역시장, 시장·군수 또는 구청장에게 위탁할 수 있는데, 이 경우 특별시장 등은 지방세 체납처분의 예에 따라 이를 징수할 수 있도록( 제9조 제4항, 제5항) 하고 있다. 또한 노상주차장관리수탁자와 그 관리를 직접 담당하는 자는 형법상 뇌물죄를 적용함에 있어서는 이들을 공무원으로 보도록( 제8조 제3항) 규정하고 있다.
이와 같이 주차장법은 지방자치단체가 노상주차장의 관리를 민간에 위탁할 경우 주차요금 및 그 징수방법·주차장 관리 등에 관한 사항에 대하여 규율하고 있다. 그러나 이러한 규제는 자동차교통을 원활하게 하여 공중의 편의를 도모한다는 주차장법의 제정목적(제1조)의 한도 안에서 이루어지고 있을 뿐이며, 이러한 규정들로 인하여 노상주차장관리수탁에 관한 법률관계가 공법관계이며 노상주차장관리수탁자는 공무원과 동일한 지위에 있는 것이라고 볼 수는 없고, 지방자치단체와 노상주차장관리수탁자와의 법적 관계는 결국 그 위탁관리계약의 해석에 의해 결정되어야 할 것이다.
(2) 인정되는 사실
위에 든 증거들과 갑 제6, 7호증의 각 1, 2의 기재에 변론의 전취지를 종합하면 다음 사실을 인정할 수 있고, 이에 반하는 증인 김창현의 일부 증언은 채택하지 아니하며, 달리 반증이 없다.
① 원고와 위 서초구청장 사이에 체결된 노상주차장 위·수탁관리계약에 의하면, ㉮ 원고는 서울특별시 주차장 설치 및 관리 조례에 정해진 요금을 그 조례에 정해진 방법으로 징수하여야 하는데, 주차장법 제9조 제3항에 정해진 가산금을 지급받을 수는 없으며, ㉯ 주차장 운영시간은 평일은 09:00부터 21:00까지, 토요일은 09:00부터 15:00까지로 하고, 일요일과 공휴일에는 무료로 하며, ㉰ 자동차의 구조상 주차가 불가능하거나 발화성 또는 인화성 물질을 적재한 경우 등 예외적인 경우를 제외하고는 정당한 사유 없이 주차장 이용을 거부할 수 없고, 도로교통법상의 긴급자동차에 대하여는 주차요금을 면제하여야 하며, ㉱ 원고는 주차장의 시설유지 및 관리운영에 대하여 선량한 관리자로서의 주의의무를 다하여야 하고, 위 계약상 서초구청장의 승인 없이 제3자에게 위 주차장의 수탁관리권을 양도하거나 담보로 제공할 수 없고 이를 직영하여야 하며, ㉲ 주차장 수탁관리 수행 과정에서 발생하는 모든 민·형사상의 손해배상책임은 원고의 부담으로 하는 것으로 되어 있다.
② 원고는 위 계약에 따라 위탁관리금을 선납한 후 자신의 책임 아래 주차장 안내표지판을 설치하고 주차안내원을 고용하는 한편 이에 따른 관리비용을 부담하는 대신, 주차요금을 징수하여 위와 같은 모든 비용에 충당하고 남는 금액은 선납한 위탁관리금액에 관계없이 전액 자신의 수입으로 하고 있다.
(3) 판 단
위 노상주차장 위·수탁관리계약에 의하면, 주차요금이 지정되어 있고 운영시간도 제한되어 있는 등 원고의 주차장 관리에 대하여 각종 제한이 따르고 있으나, 위 주차장 관리 및 운영에 관한 책임을 원고가 직접 부담하고 있고, 주차료 수입도 위탁관리금과 관계없이 전액 원고가 관리하며, 주차안내원 등 직원들도 전원 원고가 고용하고 있는 점 등 제반 사정에 비추어 보면, 원고는 서초구청장이 운영하는 노상주차장을 단순히 관리하여 준 것이 아니라 서초구청장으로부터 주차장 관리 업무를 포괄적으로 위탁받아 자기의 책임과 계산 아래 위 주차장을 운영하였다고 봄이 상당하다. 그렇다면 원고는 사업상 독립적으로 용역을 공급하는 자에 해당한다 할 것이므로, 부가가치세법 제2조 제1항에 따라 부가가치세를 납부할 의무가 있다.
다. 추계경정방법의 정당성
(1) 관계 법령
부가가치세법 제21조 제1항 제1호에 의하면, 사업자가 부가가치세 확정신고를 하지 아니한 때에는, 관할 지방국세청장 등이 과세표준과 납부세액 등을 조사에 의해 경정하도록 하고 있고, 같은조 제2항 제1호에 따르면, 과세표준을 계산함에 있어 필요한 세금계산서·장부 기타의 증빙이 없거나 그 중요한 부분이 미비인 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 추계경정할 수 있다고 하고 있다. 한편 부가가치세법시행령 제69조 제1항 제4호는 추계경정방법의 하나로 ㉮ 생산에 투입되는 원·부재료 중에서 일부 또는 전체의 수량과 생산량과의 관계를 정한 원단위 투입량, ㉯ 영업비용 중에서 일부 또는 전체의 비용과 매출액의 관계를 정한 비용관계비율 등 국세청장이 사업의 종류별·지역별로 정한 기준에 의하여 계산하는 방법을 규정하고 있다.
(2) 인정되는 사실
위 갑 제2호증의 1 내지 10, 을 제1호증의 1 내지 8, 을 제2호증의 1 내지 5, 을 제7호증의 1, 2의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 다음 사실을 인정할 수 있고 반증이 없다.
① 원고는 위 주차장 용역 공급과 관련하여 부가가치세 확정신고를 하지 아니하였고, 과세표준을 산정할 수 있는 세금계산서나 장부, 그 밖의 어떠한 증빙자료도 제출하지 아니하였다.
② 이에 피고는 원고가 이 사건 부가가치세 과세기간별로 서초구청에 지급한 주차장 위탁관리금과 원고가 고용한 주차관리원 등에게 지급한 인건비를 위 주차장 운영비용으로 보고 주차장 수입금액과 운영비용과의 관계비율을 1로 정하여 원고의 수입금액을 산정한 다음, 이 금액에 부가가치세가 포함된 것으로 보고 이를 1.1로 나누어 과세표준을 계산하여 산출한 세액에 미등록가산세와 신고납부불성실가산세를 더하여 이 사건 처분을 하였다.
③ 피고가 위와 같은 방법으로 계산한 원고의 수입금액을 서울특별시 시설관리공단에서 운영하고 있는 노상주차장의 주차 가능 자동차 1대당 수입금액과 1일 수입금액으로 비교해 보면 1995년 1기분의 경우 약 80.6%에 불과하다.
(3) 판 단
이러한 사실에 의하면, 원고는 부가가치세 확정신고를 하지 아니하였고, 과세표준을 계산함에 있어 필요한 세금계산서·장부 기타의 증빙도 없으므로, 피고가 위 부가가치세법의 규정에 따라 추계경정의 방법으로 과세표준을 산정한 것은 정당하다.
또한 원고가 서초구청에 납부한 위탁관리금은 입찰에 의해 정해짐은 앞서 본 바와 같은데, 이 경우 입찰자는 위 주차장 운영에서 얻을 수 있는 예상수입금액에서 입찰자 본인이 투여하여야 하는 인건비 등 비용과 자신이 차지할 적절한 수익금을 공제한 나머지 금액을 입찰금액으로 정하는 것임은 경험칙상 명백하다. 따라서 원고가 서초구청에 납부한 위탁관리금에 원고가 투여한 비용과 원고 자신의 수익금을 합한 금액이 곧 위 주차장 운영수입금이 된다 할 것이므로, 위 위탁관리금에 원고가 지급한 인건비를 더한 금액을 부가가치세가 포함된 위 주차장 운영수입금액으로 보고 과세표준액을 계산한 피고의 이 사건 처분은 정당하다(피고의 이러한 계산방법에 따르면 원고 자신이 취득한 수익금액과 인건비 이외의 주차장 운영비용이 총 매출액에 가산되지 않으므로, 원고가 위 주차장 운영으로 상당한 적자를 기록하지 않은 한 원고에게 불리하지 않은 계산방법이며, 실제로 위와 같이 계산한 원고의
자동차 1대당 수입금액은 서울특별시 시설관리공단에서 운영하고 있는 노상주차장 수입금액의 4 over 5 수준에 불과함은 앞서 본 바와 같다).
라. 소결론
그렇다면 원고를 위 노상주차장 운영자로 보고 추계경정의 방법으로 부가가치세액을 산출하여 한 피고의 이 사건 처분은 정당하고, 달리 이 사건 처분이 위법하다고 인정할 수 있는 아무런 자료가 없다.
3. 결 론
따라서 이 사건 처분이 위법함을 전제로 그 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하고, 소송비용은 패소자인 원고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.