[1] 헌법 제33조 제2항, 노동조합 및 노동관계조정법 제5조 단서, 공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률 제17조 제2항을 체계적으로 해석하면, 공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률은 노동조합 및 노동관계조정법의 특별법이라 할 것인데, 특히 공무원노동조합의 가입범위를 정하고 있는 공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률 제6조는 노동조합 및 노동관계조정법 제2조 제4호 (라)목의 특별규정이고 고용노동부장관은 공무원을 조합원으로 하는 노동조합의 설립신고서의 수리 여부를 판단할 때 공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률 제6조의 규정에 위반되는 자가 조합원으로 가입되어 있는지 여부를 심사할 수 있다. 나아가 그 심사방법에 관하여는 법령상 규정된 것이 없으므로 고용노동부장관에게 일반적으로 기대할 수 있는 적절한 방법에 의한 합리적인 판단으로서 그 해당 여부를 결정하여야 한다.


[2] 공무원노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률 제1조, 제2조, 제6조의 조항들과 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률 제2조 제4호 (라)목의 규정을 ‘공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권을 가진다’고 규정한 헌법 제33조 제2항 및 노동조합 및 노동관계조정법의 특별법으로서의 공무원노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률의 지위에 비추어 합리적으로 해석하면, 노동조합 및 노동관계조정법 제2조 제4호 (라)목의 ‘근로자’는 공무원노동조합과 관련하여서는 국가공무원법 제2조나 지방공무원법 제2조에 따른 공무원자격을 유지하고 있는 자에 한정되는 것으로 해석하여야 한다.


[3] 노동조합 및 노동관계조정법 제2조 제4호 (라)목에서 ‘근로자가 아닌 자의 가입을 허용하는 근로자의 단체는 노동조합으로 보지 아니한다’고 규정하는 취지는 노동조합의 핵심적인 가치인 자주성 혹은 주체성을 보호하기 위한 것이고, 자주성이나 주체성을 해친다는 점에서는 근로자가 아닌 자가 형식적으로 노동조합에 가입된 경우나 형식상 노동조합에 가입되어 있지는 않으나 실질상 노동조합의 조합원으로 활동하는 경우나 마찬가지이므로, 노동조합 및 노동관계조정법 제2조 제4호 (라)목에 해당되는지 여부를 판단할 때에는 근로자가 아닌 자가 형식적으로 노동조합에 가입되어 있는지 여부뿐 아니라 근로자가 아닌 자가 실질적으로 조합원으로서의 활동을 하는지 여부까지 고려하여야 한다.


[4] 고용노동부장관이 구 전국공무원노동조합, 전국민주공무원노동조합, 법원공무원노동조합의 합병에 따라 결성된 ‘전국공무원노동조합’의 노동조합설립신고에 대하여 공무원노동조합의 조합원 자격이 없는 해직자가 가입되어 있다는 등의 이유로 이를 반려한 사안에서, 고용노동부장관의 노동조합설립신고서 심사방법에 아무런 하자가 없고, 해직자가 위 노동조합의 주요직위자로 활동하는 등 위 노동조합은 근로자 아닌 자의 가입을 허용한 공무원노동조합이므로 노동조합 및 노동관계조정법 제2조 제4호 (라)목에 해당한다고 보아, 고용노동부장관의 위 반려처분이 적법하다고 한 사례.
주문
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.

이유
1. 처분의 경위
가. 원고는 구 전국공무원노동조합, 전국민주공무원노동조합, 법원공무원노동조합의 합병에 따라 결성된 공무원노동조합인데, 2010. 2. 25. 피고에게 노동조합설립신고를 하였다.
나. 피고는 2010. 3. 3. 전항 기재 노동조합설립신고서를 반려하였는데(이하 ‘이 사건 반려처분’이라 한다), 그 이유는 다음과 같다.
1) 구 전국공무원노동조합에는 공무원노동조합의 조합원 자격이 없는 해직자 82명이 가입되어 있었는데, 이들이 원고의 조합원에 그대로 포함되어 있는 것으로 판단된다.
2) 원고의 산하조직 대표자 중 8명이 공무원의 노동조합 설립 및 운영에 관한 법률(이하 ‘공무원노조법’이라 한다) 제6조 제2항 제1호 및 같은 법 시행령 제3조 제1호 (나)목 규정에 따라 노동조합의 가입이 금지되는 부서 내 다른 공무원의 업무수행을 지휘·감독하거나 총괄하는 업무에 주로 종사하는 공무원(이하 ‘업무총괄자’라 한다)에 해당되는 것으로 확인되었고, 상당수의 업무총괄자가 원고의 조합원에 포함되어 있는 것으로 판단된다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증
2. 이 사건 반려처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 헌법상 보장된 근로자의 단결권, 노동조합에 관하여 신고주의를 채택한 노동조합 및 노동관계조정법(이하 ‘노조법’이라 한다)의 취지상, 피고는 노동조합설립신고에 대하여 설립신고서와 규약만을 기준으로 형식적인 심사만 하여야 하고, 실질적인 심사를 하여서는 안 된다.
2) 원고의 규약상 해직자는 조합원이 될 수 없으므로 피고가 주장하는 해직자들은 원고의 조합원이 아니라 규약상 희생자의 지위에 있을 뿐이고, 노동조합 전임자가 없는 상황에서 그 공백을 메우기 위하여 원고의 위원장으로부터 업무집행 권한만을 부여받은 것이다.
3) 6급 공무원 중 사용자를 보조 또는 보좌하는 업무가 주된 업무인 자만 업무총괄자에 해당되는데, 피고가 주장하는 업무총괄자 8명이 이에 해당된다는 증거가 없다.
나. 관계 법령
별지와 같다.
다. 판단
1) 피고의 노동조합설립신고서 심사방법에 하자가 있는지 여부
노조법 제10조 제1항의 규정에 의하면 노동조합을 설립하고자 할 때에는 동 조항 각 호의 사항을 기재한 신고서에 규약을 첨부하여 소관 행정관청에 제출하여야 하고, 같은 법 제12조 제1항의 규정에 의하면 설립신고서를 접수한 행정관청은 같은 조 제2항, 제3항의 경우를 제외하고는 신고증을 교부하여야 하는데, 같은 조 제3항에 의하면 설립신고서를 접수한 행정관청은 노동조합이 같은 법 제2조 제4호 각 목의 1에 해당하는 경우에는 설립신고서를 반려하도록 되어 있으므로 이 경우에 설립신고서를 접수한 행정관청은 당해 노동조합이 같은 법 제2조 제4호 각 목의 1에 해당하는지의 여부를 인정하여야 할 것인바, 그 인정절차에 대하여는 법령상 규정된 바가 없으므로 행정관청은 당해 관청에게 일반적으로 기대할 수 있는 적절한 방법에 의한 합리적인 판단으로서 그 해당 여부를 결정하여야 할 것이다( 대법원 1979. 12. 11. 선고 76누189 판결).
또한 헌법 제33조 제2항, 노조법 제5조 단서, 공무원노조법 제17조 제2항을 체계적으로 해석하면, 공무원노조법은 노조법의 특별법이라 할 것인데, 특히 공무원노동조합의 가입범위를 정하고 있는 공무원노조법 제6조는 노조법 제2조 제4호 (라)목의 특별규정이라 할 것이고, 따라서 피고는 공무원을 조합원으로 하는 노동조합의 설립신고서의 수리 여부를 판단함에 있어서는 공무원노조법 제6조의 규정에 위반되는 자가 조합원으로 가입되어 있는지 여부를 심사할 수 있다. 나아가 그 심사방법에 관하여는 앞서 설시한 법리가 마찬가지로 적용되어, 피고에게 일반적으로 기대할 수 있는 적절한 방법에 의한 합리적인 판단으로서 그 해당 여부를 결정하여야 한다.
이 사건에 관하여 보건대, 갑 제2호증, 을 제2 내지 8호증의 기재에 의하면 피고는 원고의 노동조합설립신고서를 심사함에 있어 원고가 제출한 설립신고서와 규약 외에 피고가 이 사건 반려처분 이전에 이미 파악하고 있던 해직자에 관한 정보와 이 사건 반려처분에 즈음하여 조사한 업무총괄자에 대한 정보를 기초로 하여 이 사건 반려처분을 한 사실을 인정할 수 있고, 행정청이 처분을 함에 있어 법률요건 해당 여부를 판단하기 위하여 자신이 수집한 정보를 활용하는 것은 그 정보 수집 방법이 위법하다는 등 특별한 사정이 없는 한 일반적이고 예측가능한 의사결정과정의 일환이라 할 것이므로 이는 당해 관청에게 일반적으로 기대할 수 있는 적절한 방법이라 할 것이고, 이러한 이치는 당해 처분이 노동조합설립신고의 수리 또는 반려라 하여 달리 볼 이유가 없다.
따라서 피고가 이 사건 반려처분의 기초가 되는 정보를 수집함에 있어 위법한 수단을 사용하였음을 인정할 아무런 증거가 없는 이상 피고가 이 사건 반려처분을 함에 있어 원고가 제출한 신청서, 규약 이외에 피고가 파악한 정보를 토대로 하였다고 하여 노동조합설립신고서 심사방법에 어떠한 하자가 있다고 할 수 없다.
2) 해직자가 원고의 조합원인지 여부
노조법 제2조 제4호 (라)목에서 말하는 ‘근로자’에는 특정한 사용자에게 고용되어 현실적으로 취업하고 있는 자뿐만 아니라, 일시적으로 실업 상태에 있는 자나 구직중인 자도 노동3권을 보장할 필요성이 있는 한 그 범위에 포함된다( 대법원 2004. 2. 27. 선고 2001두8568 판결 참조). 그러나 노조법의 특별법인 공무원노조법은 제1조에서 공무원의 노동기본권을 보장하는 것을 입법 목적으로 한다고 규정하고, 같은 법 제2조 본문에서 “이 법에서 말하는 공무원이란 국가공무원법 제2조 및 지방공무원법 제2조에서 규정하고 있는 공무원을 말한다.”고 규정하는 한편, 같은 법 제6조에서는 공무원이 면직·파면 또는 해임되어 노조법 제82조 제1항에 따라 노동위원회에 부당노동행위의 구제신청을 한 경우를 제외하고는 6급 이하의 일반직공무원 등 공무원노조법 제6조 제1항 각 호에서 열거한 공무원으로 공무원 노동조합에의 가입범위를 엄격히 제한하고 있다. 위와 같은 공무원노조법의 조항들과 노조법 제2조 제4호 (라)목의 규정을 ‘공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권을 가진다’고 규정한 헌법 제33조 제2항 및 노조법의 특별법으로서의 공무원노조법의 지위에 비추어 합리적으로 해석하면, 노조법 제2조 제4호 (라)목의 ‘근로자’는 공무원노동조합과 관련하여서는 국가공무원법 제2조나 지방공무원법 제2조에 따른 공무원자격을 유지하고 있는 자에 한정되는 것으로 해석함이 타당하다.
또한 노조법 제2조 제4호 (라)목에서 ‘근로자가 아닌 자의 가입을 허용하는 근로자의 단체는 노동조합으로 보지 아니한다’고 규정하는 취지는 노동조합의 핵심적인 가치인 자주성 혹은 주체성을 보호하기 위한 것이라 할 것이고, 자주성이나 주체성을 해친다는 점에서는 근로자가 아닌 자가 형식적으로 노동조합에 가입된 경우나 형식상 노동조합에 가입되어 있지는 않으나 실질상 노동조합의 조합원으로 활동하는 경우나 마찬가지이므로, 노조법 제2조 제4호 (라)목에 해당되는지 여부를 판단함에 있어서는 근로자가 아닌 자가 형식적으로 노동조합에 가입되어 있는지 여부뿐 아니라 근로자가 아닌 자가 실질적으로 조합원으로서의 활동을 하는지 여부까지 고려하여야 한다.
위와 같은 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 구 전국공무원노동조합에 가입되어 있던 해직자 82명 중 소외 1, 2, 3, 4, 5, 6이 각각 원고의 대변인, 조직실장, 기획실장, 교섭실장, 통일위원장, 희생자원상회복투쟁위원장이라는 주요 직위를 맡고 있는 사실은 당사자 사이에 다툼이 없고, 이에 더하여 갑 제3호증에 의하면 상설·특별위원회의 위원장과 사무처의 각 실장은 상임집행위원회의 위원이 되고 상임집행위원회는 전국대의원대회, 중앙위원회, 중앙집행위원회의 수임사항을 집행하거나 이에 제출할 안건을 심의하는 등의 권한을 가지는 사실, 상설·특별위원회의 위원장은 중앙집행위원회의 위원이 되고, 중앙집행위원회는 전국대의원대회·중앙위원회의 결의 사항을 집행하고, 정책을 입안하며, 결산을 심사하고 기타 조합운영에 관한 중요사항을 심의하는 권한 등을 가지는 사실, 중앙집행위원은 중앙위원회의 당연직 위원이 되고 중앙위원회는 상설위원회·특별위원회의 설치 및 폐지, 조합원의 징계, 예산 심의 등의 권한을 가지는 사실을 각 인정할 수 있고, 이에 더하여 대변인의 경우 외부적으로 단체를 사실상 대표하는 역할을 하는 점, 조합의 주요직위를 담당하는 자는 그 지위가 매우 기술적, 전문적인 분야여서 조합원 이외의 전문적 소양을 갖춘 자가 담당하여야만 하는 등의 특별한 사정이 없는 한 형식상 노동조합의 조합원이 아니라 하더라도 실질적으로는 조합원으로 활동하는 것으로 봄이 상당한 점 등을 고려하면, 위 소외 1 등은 공무원이 아님에도 불구하고 원고의 주체성, 자주성과 직결되는 주요 직위를 담당하고 있는 자들로서 실질적으로 원고의 조합원으로 봄이 마땅하고, 원고가 위 소외 1 등을 형식상 조합원이 아닌 희생자로 인정한다거나 원고에게 노동조합 전임자가 없어 업무처리의 어려움이 있다는 등의 사정은 근로자 아닌 자의 노동조합 가입 여부의 실질적 판단에 있어 특별히 고려할 만한 사정이 아니다.
따라서 원고는 근로자 아닌 자의 가입을 허용한 공무원노동조합이라 할 것이므로 이를 이유로 한 이 사건 반려처분은 적법하다.
3) 중간결론
피고의 이 사건 노동조합설립신고서 심사방법에 아무런 하자가 없고, 해직자가 원고의 주요직위자로 활동하는 것은 노조법 제2조 제4호 (라)목에 해당되므로, 피고의 이 사건 반려처분은 적법하다(피고는 노조법 제12조 제3항 제1호에 의하여 노조법 제2조 제4호 각 목의 1에 해당하는 사유가 있는 경우 노동조합설립신고서를 반려하여야 하므로, 업무총괄자 부분에 관한 원고의 주장이 이유 있다 하더라도 이 사건 반려처분이 위법하게 되는 것은 아니다. 다만, 부가적으로 업무총괄자 부분에 관한 원고의 주장에 관하여 살피건대, 갑 제1호증, 을 제16 내지 23호증에 변론 전체의 취지를 종합하면, 공무원노조법 제6조 제2항, 제4항, 같은 법 시행령 제3조 제1호에 의하여 노동조합의 가입이 금지되는 업무총괄자 중 일부가 원고의 조합원으로 가입하여 지부장의 직책을 담당하고 있는 사실, 피고는 이 사건 처분 당시 원고가 제출한 산하조직 대표자 명부에 기초하여 그 중 업무총괄자에 해당하는 자가 누구인지 구체적으로 파악하고 있었던 사실을 각 인정할 수 있는바, 조합가입이 금지된 공무원이 조합원으로 가입되어 있음이 확인된 이상 이는 노조법 제2조 제4호 (가)목 또는 (라)목에 준하는 사유라 할 것이고, 따라서 이를 들어 조합설립신고서를 반려하는 것은 적법하다 할 것이어서 원고의 위 주장도 이유 없다).
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 관계 법령 : 생략]