[1] 구 표시·광고의 공정화에 관한 법률(2011. 9. 15. 법률 제11050호로 개정되기 전의 것) 위반을 이유로 한 공정거래위원회의 경고의결은 당해 표시·광고의 위법을 확인하되 구체적인 조치까지는 명하지 않는 것으로 사업자가 장래 다시 표시·광고의 공정화에 관한 법률 위반행위를 할 경우 과징금 부과 여부나 그 정도에 영향을 주는 고려사항이 되어 사업자의 자유와 권리를 제한하는 행정처분에 해당한다.


[2] 구 표시·광고의 공정화에 관한 법률(2011. 9. 15. 법률 제11050호로 개정되기 전의 것) 제7조 제1항에 따르면, 공정거래위원회는 사업자 등이 부당한 표시·광고행위를 하는 때에는 그 시정을 위하여 ‘당해 위반행위의 중지(제1호), 시정명령을 받은 사실의 공표(제2호), 정정광고(제3호), 기타 위반행위의 시정을 위하여 필요한 조치(제4호)’를 명할 수 있다. 여기서 ‘기타 위반행위의 시정을 위하여 필요한 조치’란 ‘당해 위반행위의 중지 명령’ 등 제1호에서 제3호까지 규정한 시정조치 외에 위반행위를 시정하기 위하여 필요하고 적절하다고 인정되는 제반 조치를 말하는 것이고, 표시·광고의 공정화에 관한 법률 위반행위에 따른 과징금 부과 여부나 그 정도에 영향을 미칠 수 있는 경고처분도 이에 해당한다고 볼 수 있다.
주문
상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고들이 부담한다.

이유
상고이유를 판단한다.
1. 상고이유 제1점에 관하여
헌법상 법치국가 원리에서 비롯된 법률유보의 원칙은 행정이 법률에 근거하여 이루어져야 한다는 것이고, 헌법 제37조 제2항은 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있다고 규정하고 있으므로 국민의 자유와 권리를 제한하는 행정처분은 법률에 근거하여야만 한다.
구 표시·광고의 공정화에 관한 법률(2011. 9. 15. 법률 제11050호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 표시광고법’이라고 한다.) 위반을 이유로 한 공정거래위원회의 경고의결은 당해 표시·광고의 위법을 확인하되 구체적인 조치까지는 명하지 아니하는 것으로 사업자가 장래 다시 표시광고법 위반행위를 할 경우 과징금 부과 여부나 그 정도에 영향을 주는 고려사항이 되어 사업자의 자유와 권리를 제한하는 행정처분에 해당한다.
구 표시광고법 제7조에 따르면, 공정거래위원회는 사업자 등이 부당한 표시·광고행위를 하는 때에는 그 시정을 위하여 ‘당해 위반행위의 중지(제1호), 시정명령을 받은 사실의 공표(제2호), 정정광고(제3호), 기타 위반행위의 시정을 위하여 필요한 조치(제4호)’를 명할 수 있다. 여기서 ‘기타 위반행위의 시정을 위하여 필요한 조치’란 ‘당해 위반행위의 중지 명령’ 등 제1호에서 제3호까지 규정한 시정조치 외에 위반행위를 시정하기 위하여 필요하고 적절하다고 인정되는 제반 조치를 말하는 것이고, 표시광고법 위반행위에 따른 과징금 부과 여부나 그 정도에 영향을 미칠 수 있는 경고처분도 이에 해당한다고 볼 수 있다.
따라서 피고의 경고처분이 구 표시광고법에 근거한 시정조치에 해당한다는 점을 전제로 한 원심판결은 위 법리에 비추어 정당하고, 거기에 법률유보에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
상고이유에서 들고 있는 대법원판례는 이 사건과 사안 및 적용법규를 달리하는 것이어서 여기에 원용하기에 적절하지 않다.
2. 상고이유 제2, 3점에 관하여
구 표시광고법상 허위·과장 광고는 사실과 다르게 광고하거나 사실을 지나치게 부풀려 광고하여 소비자를 속이거나 소비자로 하여금 잘못 알게 할 우려가 있는 광고행위로서 공정한 거래질서를 저해할 우려가 있는 광고를 말하고, 광고가 소비자를 속이거나 소비자로 하여금 잘못 알게 할 우려가 있는지는 보통의 주의력을 가진 일반 소비자가 당해 광고를 받아들이는 전체적·궁극적 인상을 기준으로 하여 객관적으로 판단하여야 한다(대법원 2010. 7. 22. 선고 2007다59066 판결 등 참조).
원심이 적법하게 확정한 사실을 위 법리에 비추어 보면, 원심판단 중 ‘예정’과 ‘계획’ 또는 ‘예상’이 의미상 뚜렷이 구분된다는 점을 전제로 이 사건 광고에서 경전철 건설이 ‘예상’되거나 ‘계획’된 것이 아닌 ‘예정’되었다는 단정적 표현을 사용하였다는 점을 들어 이 사건 광고가 허위·과장 광고에 해당한다고 본 부분은 적절하지 않지만, 이 사건 아파트까지 경전철이 연결되어 교통요충지가 되는 것처럼 큰 글씨로 강조한 광고문구의 배치·구성 및 표현방법 등을 들어 이 사건 광고가 구 표시광고법상 허위·과장 광고에 해당한다는 취지로 판단한 것은 정당하므로 그 결론을 수긍할 수 있다. 따라서 원심판단에 구 표시광고법상 허위·과장 광고에 관한 법리오해의 위법 등이 없다.
3. 상고이유 제4점에 관하여
행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 위반자가 그 의무를 알지 못하는 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어 그것을 정당시할 수 있는 사정이 있을 때 또는 그 의무의 이행을 그 당사자에게 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있을 때 등 그 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다(대법원 2012. 6. 28. 선고 2010두24371 판결 등 참조).
원심판결 이유와 원심이 적법하게 채택한 증거에 의하면, 고양시는 원고들을 포함한 고양시 식사지구 일대 아파트 분양사업자들에게 고양 경전철 사업의 시행 여부나 노선 등에 관하여 확정된 바가 없으므로 주택공급계약자들에게 이러한 점을 충분히 인지시킬 것과 분양홍보물에서 경전철 부분을 삭제할 것 등을 2차례 통보하였고, 원고들은 이러한 통보를 받은 이후에 이 사건 광고를 하였던 사실, 고양시는 주민 공청회를 거쳐 경전철 기본계획을 확정하고 중앙부처의 승인을 받아 경전철 건설사업을 추진할 계획이었으나 2008. 7. 21.로 예정된 공청회가 주민 반대로 무산된 사실, 이와 같은 상황에서 원고들은 이 사건 광고 중 2008. 8. 1.자 광고를 하였던 사실 등을 알 수 있다.
이러한 사실을 위 법리에 비추어 보면, 이 사건 허위·과장 광고에 원고들의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 인정된다고 보기 어렵다. 이와 같은 취지의 원심판단은 정당하고, 거기에 위반행위의 면책사유에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
4. 결론
상고를 모두 기각하고 상고비용은 패소자들이 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.