택지개발촉진법 제25조, 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2013. 7. 16. 법률 제11922호로 개정되기 전의 것) 제65조에 의하면, 택지개발사업의 시행으로 기존의 공공시설에 대체되는 시설을 설치한 경우에 종래의 공공시설은 사업시행자에게 무상으로 귀속된다. 여기에서 무상귀속의 대상이 되는 종래의 공공시설에는 국유재산법상 행정재산도 포함되고, 무상귀속의 대상이 되는 종래의 공공시설인지는 택지개발사업실시계획의 승인 시점을 기준으로 판단하여야 하므로, 택지개발사업지구 내의 어느 토지가 무상귀속의 대상이 되는 종래의 공공시설에 해당하기 위해서는 택지개발사업실시계획 승인 이전에 이미 적법하게 행정재산으로 된 경우라야 한다.
그런데 국유재산법상의 행정재산이란 국가가 소유하는 재산으로서 직접 공용, 공공용 또는 기업용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산을 말하고(국유재산법 제6조 제2항 참조), 그중 도로와 같은 인공적 공공용 재산은 법령에 의하여 지정되거나 행정처분으로써 공공용으로 사용하기로 결정한 경우 또는 행정재산으로 실제로 사용하는 경우의 어느 하나에 해당하여야 비로소 행정재산이 되는데, 특히 도로는 도로로서의 형태를 갖추고 도로법에 따른 노선의 지정 또는 인정의 공고 및 도로구역 결정·고시를 한 때 또는 도시계획법 또는 도시재개발법에서 정한 절차를 거쳐 도로를 설치하였을 때에 공공용물로서 공용개시행위가 있으므로, 토지의 지목이 도로이고 국유재산대장에 등재되어 있다는 사정만으로 바로 토지가 도로로서 행정재산에 해당한다고 할 수는 없다. 이는 국유재산대장에 행정재산으로 등재되어 있다가 용도폐지된 바가 있더라도 마찬가지이다. 그러므로 택지개발사업 시행지구 내에 있는 토지가 지목이 도로이고 국유재산대장에 행정재산으로 등재되었다가 용도폐지되었다는 사정만으로는 당연히 무상귀속 대상인 종래의 공공시설에 해당한다고 할 수 없고, 대상 시설에 해당한다는 점은 사업시행자가 증명하여야 한다.
주문
상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.

이유
상고이유를 판단한다.
1. 택지개발촉진법 제25조, 구 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(2013. 7. 16. 법률 제11922호로 개정되기 전의 것) 제65조에 의하면, 택지개발사업의 시행으로 기존의 공공시설에 대체되는 시설을 설치한 경우에 종래의 공공시설은 사업시행자에게 무상으로 귀속된다. 여기에서 무상귀속의 대상이 되는 종래의 공공시설에는 국유재산법상 행정재산도 포함된다고 보아야 하고, 무상귀속의 대상이 되는 종래의 공공시설인지 여부는 택지개발사업실시계획의 승인 시점을 기준으로 판단하여야 하므로(대법원 2004. 5. 28. 선고 2002다59863 판결 참조), 택지개발사업지구 내의 어느 토지가 무상귀속의 대상이 되는 종래의 공공시설에 해당하기 위해서는 택지개발사업실시계획 승인 이전에 이미 적법하게 행정재산으로 된 경우라야 한다.
그런데 국유재산법상의 행정재산이란 국가가 소유하는 재산으로서 직접 공용, 공공용 또는 기업용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산을 말하는 것이고(국유재산법 제6조 제2항 참조), 그중 도로와 같은 인공적 공공용 재산은 법령에 의하여 지정되거나 행정처분으로써 공공용으로 사용하기로 결정한 경우 또는 행정재산으로 실제로 사용하는 경우의 어느 하나에 해당하여야 비로소 행정재산이 되는 것인데, 특히 도로는 도로로서의 형태를 갖추고 도로법에 따른 노선의 지정 또는 인정의 공고 및 도로구역 결정·고시를 한 때 또는 도시계획법 또는 도시재개발법 소정의 절차를 거쳐 도로를 설치하였을 때에 공공용물로서 공용개시행위가 있다고 할 것이므로, 토지의 지목이 도로이고 국유재산대장에 등재되어 있다는 사정만으로 바로 그 토지가 도로로서 행정재산에 해당한다고 할 수는 없다(대법원 2009. 10. 15. 선고 2009다41533 판결 등 참조). 이는 국유재산대장에 행정재산으로 등재되어 있다가 용도폐지된 바가 있다고 하더라도 마찬가지라고 할 것이다. 그러므로 택지개발사업 시행지구 내에 있는 토지가 지목이 도로이고 국유재산대장에 행정재산으로 등재되었다가 용도폐지되었다는 사정만으로는 당연히 무상귀속 대상인 종래의 공공시설에 해당한다고 할 수 없고, 그 대상 시설에 해당한다는 점은 사업시행자가 증명하여야 한다.
2. 원심이 인정한 이 사건 사실관계 및 원심판단의 요지는 다음과 같다.
가. 원심판결 이유와 원심이 적법하게 채택한 증거 등을 종합하면, 다음 사실을 알 수 있다.
1) 원고가 사업시행자인 이 사건 택지개발사업은 2008. 8. 5. 지구지정 및 택지개발계획이 승인되었고, 2010. 11. 3. 그 실시계획이 승인되었다.
2) 이 사건 각 토지는 이 사건 택지개발사업지구에 포함된 피고 소유의 토지로서 그 지목은 도로이나, 2009. 5.경은 물론 2010. 9.경에도 도로가 아닌 밭으로 이용되었고, 2012. 5.경에서야 비로소 그 일부가 도로로 이용되었다.
3) 이 사건 각 토지가 용도폐지된 2012. 10. 19. 이후, 원고와 피고는 이 사건 토지의 유상 취득에 관한 협의를 진행하여, 원고는 2013. 1. 31.경 피고에게 그 대금을 지급하였고, 2013. 3. 26. 이 사건 각 토지에 관하여 원고 앞으로 소유권이전등기가 경료되었다.
나. 원심은 위와 같은 사실관계를 전제로 하여, ① 이 사건 토지는 택지개발사업실시계획 승인이 이루어질 무렵까지 도로가 아닌 밭으로 이용된 점, ② 이 사건 토지가 도로로서 형태를 갖추었다거나 도로로 사용하고자 하는 공용개시행위가 있었다고 볼 아무런 증거가 없는 점, ③ 어떠한 재산에 대하여 용도폐지가 있었다는 사정만으로 당연히 그 재산이 행정재산이었다고 추정되지 아니하는 점 등의 이유를 들어, 이 사건 토지가 무상귀속의 대상이 되는 행정재산임을 전제로 한 원고의 청구를 모두 배척하였다.
3. 앞서 본 법리와 기록에 비추어 보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당한 것으로 수긍이 된다. 이 사건 토지가 행정재산이었다가 용도폐지되었다거나 국유재산대장에 행정재산으로 등재되어 있었으므로 공용개시행위가 있었던 것으로 추정하거나 추인하여야 하고, 따라서 택지개발사업실시계획 승인 당시의 현실적 이용 상황과 관계없이 원고에게 무상으로 귀속되는 공공시설에 해당한다고 보아야 한다는 상고이유 주장은 무상귀속의 요건에 관한 앞서 본 법리와 다른 견해를 전제로 한 것이므로 받아들일 수 없다. 그 밖에 원심판결에 상고이유 주장과 같은 증명책임의 법리를 오해한 위법 또는 자유심증주의의 한계를 벗어나 사실을 잘못 인정하는 등의 위법이 있다고는 인정되지 않는다.
4. 이에 관여 대법관의 일치된 의견으로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여 주문과 같이 판결한다.