가. 도시계획법 제88조가 동법에 의한 도시계획사업시행자의 처분에 대하여는 소원법에 의하여 소원을 제기할 수 있다고 규정한 것은 도시계획사업시행자의 처분에 대한 불복방법은 오직 소원법에 의한 소원만을 할 수 있다는 취지로 해석되므로 동법 제65조 제4항의 도시계획사업에 관한 수익자부담금징수에 관하여 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정할 수 있도록 위임하였다 하여도 수익자부담금의 부과징수처분에 대한 불복절차는 동법 제88조에 저촉되는 조례를 정할 수 없다고 할 것이니 전주시 도시계획사업 수익자부담금징수조례 제12조가 동법 제88조와 달리 이의신청이란 불복절차를 규정한 것은 무효이다.


나. 행정소송의 전치요건인 소원은 엄격한 형식을 요하지 않는 서면행위라고 해석되므로 위법 부당한 행정처분으로 인하여 권리나 이익을 침해당한 자로부터 법정의 기간내에 그 행정청에 그 처분의 취소 또는 변경의 구하는 취지의 서면이 제출되었을 때는 그 표제의 어떠함을 가릴 것 없이 이를 행정소송법 제2조 소정의 소원이라고 볼 것이므로 수익자부담금 부과처분의 취소변경을 구하는 원고의 이 사건 이의신청서는 소원에 해당한다.


다. 원고가 처분청인 피고에게 제기한 이 사건 이의신청서는 피고의 부담금부과처분의 취소변경을 구하는 취지임이 변론의 전취지에 의하여 명백하므로 이를 소원으로 보아 피고는 직근 상급행정기관으로서 재결기관인 전라북도지사에게 동 이의신청서를 이송했어야 마땅하다 할 것이며 그럼에도 불구하고 피고가 동 이의신청에 대하여 직접 재판을 하였다 하더라도 이는 무의미한 것이고 이 재결에 대하여 제기한 원고의 소원제기는 새로운 소원제기가 아니라 소원으로 보아야 할 이의신청에 대한 재결기관인 전라북도지사의 재결을 촉구하는 취지에 지나지 않는다고 풀이할 것이다.
주문
원심판결을 파기하고, 사건을 광주고등법원에 환송한다.

이유
원고의 상고이유를 판단한다.
1. 원심판결은 피고는 1980.11.15자로 원고에게 피고시에서 1979.5.4부터 시행한 동서관통도로개설공사로 인한 수익자부담금으로 도시계획법 제65조, 동법시행령 제56조 및 전주시 도시계획사업수익자부담금징수조례에 의거하여 원고 소유인 전주시 (주소 생략) 대지 527.4평방미터에 관하여 금 19,598,213원을 부과처분하여 원고는 같은해 11.18 그 납입통지서를 수령하고는 같은달 29 피고에게 이의신청을 한 사실, 피고는 같은해 12.22 원고의 위 이의신청을 기각하는 재결을 하고 그 다음날 이를 원고에게 통지하였으며 원고는 이에 불복하여 전라북도지사에게 1981.1.22 소원을 제기하였으나 전라북도지사는 같은해 2.말경 이를 각하하여 같은해 3.4 원고에게 이를 통지한 사실과 이 사건 행정소송이 같은 해 4.1 제기되었다는 사실을 확정한 다음, 도시계획법 제65조에 의하면 도시계획사업의 시행으로 인한 수익자부담금의 징수에 관하여 필요한 사항은 그 사업시행자가 시장, 군수, 도지사인 경우에는 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 되어 있고 이에 의거한 전주시 도시계획사업 수익자부담금징수조례 제12조에 의하면, 위 부담금의 부과에 이의가 있는 자는 납입통지서를 받은 날로부터 30일 이내에 이의를 제기할 수 있고 위 30일이 경과하였을 때에는 이의를 제기할 수 없도록 되어 있으며 소원법 제1조에는 행정청의 위법 또는 부당한 처분으로 인하여 권리 또는 이익을 침해당한 자는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 것을 제외하고는 본법에 의하여 소원을 제기하여 그 취소변경을 청구할 수 있다라고 규정되어 있으므로 본건과 같은 도시계획사업의 시행으로 인한 수익자부담금의 부과에 불복하려는 경우에는 위 조례 제12조에 따른 이의신청을 하여야 하며 소원법에 따른 소원을 제기할 수 없음은 물론( 도시계획법 제88조에는 " 이 법에 의한 도시계획사업시행자의처분에 대하여는 소원법에 의한 소원을 제기할 수 있다" 라고 규정되어 있으나 같은법 제65조 제4항 및 위 조례 제12조에 따라 이의신청만이 허용된다고 볼 것이다) 위와 같은 이의신청의 재결에 대하여서도 소원을 제기할 수 없다고 보아야 하므로 그렇다면 본건 수익자부담금의 부과처분에 대하여서는 행정소송법 제5조 제1항에 따라 원고가 피고의 위 이의신청에 대한 재결서를 송달받은 날인 1980.12.23부터 1월내의 기간인 1981.1.23까지 이 사건 소송을 제기하여야 함에도 불구하고 그보다 2개월여나 지난 1981.4.1에 제기하였으므로 행정소송법 제5조 제1항 소정의 제소기간을 도과하였다고 판시하고 본건 소송을 부적법하다 하여 각하하였다.
2. 소원법 제1조가 행정청의 위법부당한 처분으로 인하여 권리 또는 이익을 침해당한 자는 원칙적으로 소원을 제기하여 그 시정을 청구할 수 있도록 규정하고 있는데 이에 대하여 도시계획법 제88조에 이 법에 의한 도시계획사업시행자의 처분에 대하여는 소원법에 의하여 소원을 제기할 수 있다고 규정하고 있음은 도시계획사업시행자의 처분에 대한 불복방법은 오직 소원법에 의한 소원만을 할 수 있다는 취지로 해석되므로 같은법 제65조 제4항에 도시계획사업에 관한 수익자부담금징수에 관하여 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정할 수 있도록 위임하였다 하여도 수익자부담금의 부과징수처분에 대한 불복절차는 위 제88조에 저촉되는 조례를 정할 수 없다고 할 것이니 전주시도시계획사업 수익자부담금징수조례 제12조가 위 동법 제88조와는 달리 이의신청이라는 불복절차를 규정한 것은 무효라고 단정 아니 할 수 없다 ( 당원 1982.9.28 선고 82누209 전원부 판결 참조).
3. 본건 원고는 피고의 수익자부담금의 부과처분에 대하여 앞에서 본 원심의 확정사실과 같이 이의신청을 하였는바 이것이 소원법에서 정한 소원으로서 적법한 여부를 살펴보건대, 행정소송의 전치요건인 소원은 엄격한 형식을 요하지 아니하는 서면행위라고 해석되므로 위법부당한 행정처분으로 인하여 권리나 이익을 침해당한 자로부터 법정의 기간내에 그 행정청에 그 처분의 취소 또는 변경을 구하는 취지의 서면이 제출되었을 때는 그 표제의 어떠함을 가릴 것없이 이를 행정소송법 제 2 조 소정의 소원이라고 볼 것이며 한편, 소원법 제2조 및 제3조 제2항에 의하면 소원은 처분행정청을 경유하여 직접 상급 행정청에 제기하되 소원 제출기관이 그릇된 경우에는 정당한 제출기관에 이송하도록 규정하고 있으므로 원고가 처분청인 피고에게 제기한 이의신청서는 피고의 위 부과처분의 취소변경을 구하는 취지임이 변론의 전취지에서 명백하므로 이를 소원으로 보아 피고는 직근상급행정기관으로서 재결기관인 전라북도지사에게 동 이의신청서를 이송하였어야 마땅하다고 할 것이다.
그럼에도 불구하고 피고는 동 이의신청에 대하여 직접 재결을 하였으나 이는 무의미한 것으로 그때까지 소원으로 처리하여야 할 동 이의신청에 대한 재결기관인 전라북도지사의 재결이 없었던 것이니 피고의 위 재결에 대하여 제기한 원고의 소원제기는 새로운 소원제기가 아니라 소원으로 보아야 할 이의신청에 대한 재결기관인 전라북도지사의 재결을 촉구하는 것으로 풀이할 것이며 전라북도지사의 재결에 대하여 소정기간내에 제기한 본건 소송은 그 전치절차에 아무런 하자도 없다고 할 것이다.
그렇다면 원심의 위와 같은 조치는 도시계획법 제88조 및 소원에 관한 법리를 오해하여 심리를 다하지 아니한 위법을 범하였다고 할 것이니 이를 논란하는 상고논지 이유있다고 할 것이어서 원심판결을 파기환송하기로 관여법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.