[1] 출입국관리법 제9조 이하에서 규정하는 사증발급인정서 제도는 관련 외국인 입국과 관련하여 직접적인 이해당사자인 초청인으로 하여금 국내에서 직접 사증발급 관련 절차를 주도적으로 처리하도록 함으로써 피초청인(외국인)이 용이하고도 신속하게 입국할 수 있도록 신설된 제도인바, 출입국관리법 제9조는 사증발급인정서를 외국인의 신청에 의해 발급할 수 있다고 하면서도 명문으로 그 발급신청을 초청인이 대리할 수 있다고 명문으로 규정함으로써 관련 외국인 입국과 관련된 초청인의 이해관계를 법적으로 보장하고 있는 점, 이에 따라 사증발급인정을 신청함에 있어 ‘초청인’의 주소지 관할 사무소장에게 ‘초청인’ 작성의 서류를 제출하도록 규정하고 있고, 사증발급인정서를 교부하는 경우에는 이를 ‘초청인’에게 교부하도록 규정하고 있어 초청인이 가지는 이해관계를 법적으로 보호하고 있는 점, 무엇보다 사증발급인정서 발급 여부를 심사함에 있어 출장소장이나 법무부장관은 ‘초청인의 초청사유가 타당한지 여부’를 중점적으로 심사하도록 규정하고 있어 초청인의 결격사유 유무가 사증발급인정서 발급에 있어 매우 중요한 기준이 되는 점, 초청인이 아무런 결격사유가 없음에도 사무소장이 사증발급인정을 불허하는 경우에 직접적인 이해당사자인 초청인이 이를 다툴 수 없다면 사증발급인정불허처분에 대해서 다툴 방도가 사실상 봉쇄된다는 점 등에 비추어 보면, 초청인은 사증발급인정불허처분에 의해 법률상 보호된 이익을 침해당하였다고 할 것이므로 그 취소를 구할 원고적격이 인정된다.


[2] 출입국관리법 제9조 제3항은 사증발급인정서 발급기준을 ‘법무부령’으로 정하도록 규정하고 있는데, 사증발급인정서 발급 등에 관한 업무처리지침(2004. 8. 7.)은 ‘훈령’에 불과하므로 사증발급인정서 발급업무를 처리함에 있어 행정기관 내부에서 지켜야 할 사무처리 준칙에 불과할 뿐이고, 그것이 법원 또는 국민을 기속하는 법규적 효력이 있는 것은 아니다.


[3] 사증발급인정서 발급 여부를 심사함에 있어 출장소장이나 법무부장관은 ‘초청인의 초청사유가 타당한지 여부’를 중점적으로 심사하도록 규정하고 있고{ 구 출입국관리법 시행규칙(2005. 7. 8. 법무부령 제571호로 개정되기 전의 것) 제17조 제3항 제2호}, 출장소장이나 법무부장관은 이에 기하여 초청인에게 결격사유가 없는지 조사하고 그 결격사유가 발견되는 경우에는 사증발급인정신청을 불허할 수 있으나, 초청인이 발급 신청시를 기준으로 과거 3년 이내에 출입국관리법 위반죄로 범칙금 500만 원 이상의 통고처분을 받은 것만으로 초청인에게 결격사유가 있다고 보는 것은 무죄추정의 원칙( 헌법 제27조 제4항)에 반하고, 적어도 위 통고처분을 받은 초청인이 이를 받아들여 위 범칙금을 납부한 경우 또는 초청인이 통고처분에 불복하여 다툰 결과 500만 원 이상의 벌금형의 선고를 받아 위 벌금을 납부한 경우에 한하여 사증발급인정신청을 불허할 수 있다고 해석함이 무죄추정의 원칙에 부합한다( 2005. 7. 8. 법무부령 제571호로 신설된 출입국관리법 시행규칙 제17조의3 제1항은 위와 같은 취지로 규정되어 있다).


[4] 외국인을 고용한 혐의로 통고처분을 받은 초청인이 범칙금을 납부하지 아니하고 불복하여 기소유예 처분을 받았음에도, 출입국관리사무소장이 통고처분이 있었다는 사실만을 고려하여 사증발급인정불허처분을 한 것은 위법하다고 한 사례.
주문
1. 피고가 2005. 5. 13. 원고에 대하여 한 사증발급인정불허처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.

이유
1. 처분의 경위
가. 원고는 1970.경 제주시 ○○동에서 ‘△△식품’이라는 상호로 당면 제조공장을 운영하여 오다가 1991. 11.경 제주도 북제주군 (주소 생략) 지상에 공장을 신축하고 ‘□□농산’으로 상호를 변경하여 당면제조공장을 운영하여 오고 있으며, 한편, 1995. 12. 22.경에는 80만 달러를 투자하여 중국 화북성 진황도시에 ‘◇◇◇ △△식품 유한공사’를 설립하여 당면과 전분을 제조하여 □□농산에 납품하도록 하고 있다.
나. 원고는 2002. 11. 18. 중국인 2명을 불법고용하여 □□농산에 근무하게 하였다는 혐의로 피고로부터 범칙금 50만 원의 통고처분을 받아 이를 납부하였다.
다. 원고는 2004. 10. 11. 취업체류자격이 없는 중국인 소외 1을 □□농산 잡부로 고용하여 근무하게 하였다는 혐의로 피고로부터 범칙금 600만 원의 통고처분을 받았으나 불복하여 범칙금을 납부하지 아니하였고, 이에 피고가 원고를 고발하였는바, 검찰은 2004. 12. 30. “원고가 소외 1을 □□농산 잡부로 고용한 것은 사실이나, 소외 1이 불법체류자는 아니므로 원고가 불법고용이라는 사실을 알지 못하고 위와 같은 범행을 저지른 것으로 보이고, 출입국관리소 창구 여직원이 소외 1이 취업을 해도 된다는 말을 하여 원고가 이를 신뢰하여 소외 1을 고용하였고, 원고가 소외 1을 국민연금에 가입시켜 매달 그 연금을 납부하여 온 점 등의 유리한 정상이 인정된다.”고 판단하여 원고에 대하여 기소유예 처분을 하였다.
라. 원고는 2005. 4. 27. 위 △△식품 유한공사에서 생산직 직원을 선발하여 □□농산에서 산업연수를 시키기 위하여 위 유한공사 생산직 직원 소외 2 등 5명에 대하여 사증발급인정신청을 하였으나, 피고는 2005. 5. 13. “원고가 중국인을 불법고용하여 출입국관리법 위반죄로 2002. 11. 18. 범칙금 50만 원의 통고처분을, 2004. 10. 11. 범칙금 600만 원의 통고처분을 각 받았는바, 사증발급인정서 발급 신청시를 기준으로 과거 3년 이내에 출입국관리법 위반죄로 인하여 500만 원 이상의 통고처분을 받은 업체에 대하여는 산업연수생 사증발급인정서 발급이 불가능하다.”는 이유로 원고의 사증발급인정신청을 불허하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 1호증, 갑 2호증의 1, 2, 갑 3, 4, 6, 8호증의 각 기재
2. 본안전 항변에 관한 판단
가. 본안전 항변의 내용
피고는, ① 사증발급인정서 발급신청은 입국하려는 외국인이 할 수 있을 뿐이고 원고는 단지 그 외국인을 대리하여 발급신청을 할 수 있는 자에 불과하므로 원고적격이 없으며, ② 외국인근로자 불법고용사실이 적발되는 경우에 사증발급인정서 발급을 제한하였던 기존의 법무부 지침이 2005. 9. 25.자로 변경되었으므로 이 사건 소는 소의 이익이 없다고 항변한다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 원고적격 유무에 관한 판단
(1) 원고적격 유무의 판단 기준
취소소송은 처분 등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있는데, 법률상의 이익이 있는 자라 함은 당해 처분에 의하여 자기의 권리 혹은 법률상 보호된 이익을 침해받거나 또는 필연적으로 침해받을 우려가 있는 자를 말하지만, 당해 처분을 정한 행정법규가 불특정다수인의 구체적 이익을 오로지 일반적 공익 속에 흡수해소시키는 데 그치지 않고, 그것이 귀속하는 개개인의 개별적 이익으로서도 이것을 보호해야 한다고 하는 취지를 포함하는 것으로 해석되는 경우에는, 이러한 이익도 위에서 말하는 법률상 보호된 이익에 해당되며, 당해 처분에 의하여 이를 침해받거나 또는 필연적으로 침해받을 우려가 있는 자는 당해 처분의 취소소송에 있어서의 원고적격을 가지는 것이라 할 수 있다.
(2) 사증발급인정서 제도
(가) 외국인이 재외공관에서 사증발급을 신청하는 경우에는 체류자격 확인과 입국목적 소명 등을 위해 장기간 번거로운 절차를 거쳐야 하는바, 이러한 문제점을 시정하고 사증발급 절차 간소화와 발급기간 단축을 위하여 출입국관리법(이하 ‘법’이라고만 한다) 제9조 이하에서 사증발급인정서 제도를 규정하고 있다.
(나) 그 구체적인 절차를 보면, 외국인을 초청하려는 자(이 사건에서는 ‘원고’가 이에 해당한다)는 자신의 주소지를 관할하는 출입국관리사무소장(이하 ‘사무소장’이라고만 한다)에게 ‘초청인 작성의 연수계획서, 외국인 산업연수 대상업체의 추천서나 해당 산업체임을 입증할 수 있는 서류, 신원보증서 등의 서류’를 제출하여야 하고, 주소지 관할 사무소장은 ‘초청인의 초청사유가 타당한지 여부’ 등을 확인하고 의견을 붙여 법무부장관에게 송부하고, 법무부장관은 신청서류를 심사한 결과 사증발급이 타당하다고 인정되는 때에는 사증발급인정서를 발급하여 이를 주소지관할 사무소장을 거쳐 ‘초청인’에게 교부하여야 한다{ 법 시행규칙(2005. 7. 8 부령 제571호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제17조}.
(다) 입국하려는 외국인은 초청인으로부터 사증발급인정서를 송부받아 이를 재외공관의 장에게 제출하여야 하고, 이 경우 재외공관의 장은 그 사증발급인정서의 내용에 따라 사증을 발급할 의무가 있다( 법 시행규칙 제17조의2).
(라) 이 사건과 같이 체류자격이 산업연수인 경우에는 체류기간에 관계없이 사증발급인정서에 의하여서만 사증을 발급받도록 되어 있다( 법 시행규칙 제17조 제1항 제2호 참조).
(3) 판 단
① 위에서 검토한 사증발급인정서 제도의 취지를 보면, 이는 관련 외국인 입국과 관련하여 직접적인 이해당사자인 초청인으로 하여금 국내에서 직접 사증발급 관련 절차를 주도적으로 처리하도록 함으로써 피초청인(외국인)이 용이하고도 신속하게 입국할 수 있도록 신설된 제도라 할 것인바, 법 제9조는 사증발급인정서를 외국인의 신청에 의해 발급할 수 있다고 하면서도 명문으로 그 발급신청을 초청인이 대리할 수 있다고 명문으로 규정함으로써 관련 외국인 입국과 관련된 초청인의 이해관계를 법적으로 보장하고 있는 점, ② 이에 따라 사증발급인정을 신청함에 있어 ‘초청인’의 주소지 관할 사무소장에게 ‘초청인’ 작성의 서류를 제출하도록 규정하고 있고, 사증발급인정서를 교부하는 경우에는 이를 ‘초청인’에게 교부하도록 규정하고 있어 초청인이 가지는 이해관계를 법적으로 보호하고 있는 점, ③ 무엇보다 사증발급인정서 발급 여부를 심사함에 있어 출장소장이나 법무부장관은 ‘초청인의 초청사유가 타당한지 여부’를 중점적으로 심사하도록 규정하고 있어 초청인의 결격사유 유무가 사증발급인정서 발급에 있어 매우 중요한 기준이 되는 점, ④ 초청인이 아무런 결격사유가 없음에도 사무소장이 사증발급인정을 불허하는 경우에, 직접적인 이해당사자인 초청인이 이를 다툴 수 없다면 사증발급인정불허처분에 대해서 다툴 방도가 사실상 봉쇄된다는 점 등에 비추어 보면, 원고(초청인)는 이 사건 처분에 의해 법률상 보호된 이익을 침해당하였다고 할 것이므로 원고적격이 인정된다고 할 것이다.
라. 소의 이익 유무에 관한 판단
기록에 의하면, 외국인근로자 불법고용사실이 적발되는 경우에 사증발급인정서 발급을 제한하였던 기존의 법무부 지침이 2005. 9. 25.자로 변경되어 불법고용전력이 있는 사업자라도 사증발급인정서를 발급받을 수 있게 된 점은 인정되나, 그와 같은 지침 변경이 있다고 하여 이 사건 처분에 의해 침해받은 원고의 법률상 이익이 원상회복된 것은 아니므로 이 사건 소가 소의 이익이 없다고 볼 수 없다.
마. 소 결
따라서 피고의 본안전 항변은 모두 이유 없다.
3. 본안에 관한 판단
가. 원고의 주장
원고는 피고로부터 “소외 1을 불법고용하였다.”는 혐의로 범칙금 600만 원의 통고처분을 받았으나 불복한 결과 검찰의 기소유예 처분을 받아 위 통고처분이 실효되었는바, 그럼에도 불구하고, 피고는 원고가 과거 3년 이내에 출입국관리법 위반죄로 인하여 500만 원 이상의 통고처분을 받았다고 판단하여 이 사건 처분을 하였으므로 이 사건 처분은 위법하다.
나. 판 단
(1) 사증발급인정서 발급 등에 관한 업무처리지침(2004. 8. 7.)의 내용
사증발급인정서 발급 등에 관한 업무처리지침(2004. 8. 7., 이하 ‘이 사건 지침’이라 한다)은 외국인 불법고용 등에 대한 제재 차원에서 “사증발급인정서 발급 신청시를 기준으로 과거 3년 이내에 출입국관리법 위반범죄로 인하여 500만 원 이상의 통고처분을 받거나 500만 원 이상의 벌금형 또는 금고·징역형을 선고받은 적이 있는 자는 사증발급인정서 발급에서 제외한다.”고 규정하고 있다.
(2) 이 사건 지침의 성격
법 제9조 제3항은 사증발급인정서 발급기준을 ‘법무부령’으로 정하도록 규정하고 있는데, 이 사건 지침은 ‘훈령’에 불과하므로 사증발급인정서 발급업무를 처리함에 있어 행정기관 내부에서 지켜야 할 사무처리 준칙에 불과할 뿐이고, 그것이 법원 또는 국민을 기속하는 법규적 효력이 있는 것은 아니라고 할 것이다(다만, 이 사건 처분 이후에 2005. 7. 8. 부령 제571호로 출입국관리법 시행규칙 제17조의3이 신설되면서 법무부령으로 사증발급인정서 발급의 기준이 마련되었다). 따라서 이 사건 처분의 적법 여부는 이 사건 지침에 의하여만 판단할 것이 아니라 관련 법령의 규정과 그 취지에 따라 판단하여야 할 것이다.
(3) 이 사건에 관하여 보건대, 사증발급인정서 발급 여부를 심사함에 있어 출장소장이나 법무부장관은 ‘초청인의 초청사유가 타당한지 여부’를 중점적으로 심사하도록 규정하고 있고( 법 시행규칙 제17조 제3항 제2호), 출장소장이나 법무부장관은 이에 기하여 초청인에게 결격사유가 없는지 조사하고 그 결격사유가 발견되는 경우에는 사증발급인정신청을 불허할 수 있다고 할 것이나, 초청인이 발급 신청시를 기준으로 과거 3년 이내에 출입국관리법 위반죄로 범칙금 500만 원 이상의 통고처분을 받은 것만으로 초청인에게 결격사유가 있다고 보는 것은 무죄추정의 원칙( 헌법 제27조 제4항)에 반한다고 할 것이고, 적어도 위 통고처분을 받은 초청인이 이를 받아들여 위 범칙금을 납부한 경우 또는 초청인이 통고처분에 불복하여 다툰 결과 500만 원 이상의 벌금형의 선고를 받아 위 벌금을 납부한 경우에 한하여 사증발급인정신청을 불허할 수 있다고 해석함이 무죄추정의 원칙에 부합한다고 할 것이다( 2005. 7. 8. 부령 제571호로 신설된 출입국관리법 시행규칙 제17조의3 제1항은 위와 같은 취지로 규정되어 있다).
이 사건에 있어서 원고가 2004. 10. 11. 취업체류자격이 없는 중국인 소외 1을 □□농산 잡부로 고용하여 근무하게 하였다는 혐의로 피고로부터 범칙금 600만 원의 통고처분을 받았으나 불복하여 범칙금을 납부하지 아니하였고, 이에 피고가 원고를 고발하였는바, 검찰은 2004. 12. 30. 원고에게 유리한 여러 가지 정상을 참작하여 원고에 대하여 기소유예 처분을 받은 사실은 앞에서 인정한 바와 같은바, 피고가 위 기소유예 처분을 전혀 참작하지 않고 범칙금 600만 원의 통고처분이 있었다는 사실만을 고려하여 이 사건 처분을 한 것은 앞서 본 법리에 비추어 위법하다고 할 것이다.
{한편, 피고는 사증발급인정서를 신청한 원고의 산업연수생들이 사증발급인정서 발급을 위해 꼭 필요한 서류인 한국말인증시험성적표를 제출하지 않았으므로 이 사건 처분은 적법성이 유지될 수밖에 없다고 주장하나, 피고의 위와 같은 처분사유의 변경은 기본적인 사실관계와 동일성이 없는 별개의 새로운 처분사유를 추가 내지 변경하는 것이므로 허용될 수 없는바, 위 주장은 이유 없다( 대법원 2003. 12. 11. 선고 2003두8395 판결 등 참조).}
4. 결 론
그렇다면 2005. 5. 13. 원고에 대하여 한 사증발급인정불허처분을 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.