갑 주식회사가 산업단지에서 다른 사업장과 함께 사업주단체를 구성하여 직장어린이집을 공동으로 운영하기 위해 대표사업주로서 근로복지공단으로부터 직장어린이집 시설설치비 지원금을 지급받아 을 어린이집을 설치·운영하던 중 강제경매로 을 어린이집이 매각되자, 근로복지공단이 갑 회사에 대하여 을 어린이집 매매를 이유로 구 직장어린이집 등 설치·운영 규정에 따라 시설설치비 지원결정을 취소하고 지원금 전액을 반환하라는 처분을 한 사안이다.
구 직장어린이집 등 설치·운영 규정(2020. 7. 8. 고용노동부 예규 제173호로 개정되기 전의 것) 제38조 제1항 및 [별표 3]에 따르면, 지원받은 시설을 매매한 경우에는 단순히 지급받은 지원금을 반환하도록 정하고 있어 규정 형식이나 체제 또는 문언에 비추어 지원받은 시설을 매매하는 등 경우의 지원금 반환명령은 기속행위가 아니라 재량행위에 해당하는 점, 을 어린이집이 매각되기 이전까지의 기간에 상응하는 시설설치비 지원금은 그 목적대로 집행된 것으로 보이는데, 직장어린이집을 타에 매매함으로써 처분제한 조건을 위반하였다는 이유로 시설설치비 지원결정을 취소하고 시설설치비 반환명령을 할 때에는 매매에 이른 경위 등 다른 사정들과 함께 지원금이 일부 그 목적대로 집행된 사정을 감안하여 범위를 결정함이 타당한 점, 갑 회사는 적극적으로 자신의 이익을 위하여 을 어린이집을 임의로 매각한 것이 아니라 을 어린이집의 경영위탁보증금이나 을 어린이집 건설을 위한 부지 매입비용 명목의 채무를 갚지 못하여 개시된 강제경매절차로 매각된 것이므로, 시설설치비 지원금의 집행 및 이로 인하여 취득한 재산을 사후에 엄격하게 관리함으로써 시설설치비 지원금 예산의 편성 및 집행 등에 있어 적정하고 효율적인 관리를 도모하고자 하는 관련 법령의 취지에 크게 반한다고 볼 수 없는 점, 을 어린이집이 강제경매절차에서 매각됨으로 인하여 을 어린이집의 존속이나 운영이 중단되었다거나 큰 차질이 빚어졌다고 볼 만한 아무런 자료도 없는 점, 시설설치비 지원금 전액에 관한 시설설치비 지원결정을 취소하고 이를 반환하도록 한다면 원고가 입게 되는 손해가 위 처분으로 인하여 달성하고자 하는 공익에 비하여 중하지 않다고 볼 수 없는 점 등을 종합하면, 을 어린이집에 관한 시설설치비 지원금 전부를 환수하는 것은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다고 한 사례이다.
주문
1. 피고가 2019. 7. 15. 원고에게 한 955,560,000원 부분에 관한 직장어린이집 시설설치비 지원결정 취소 및 지원금 반환명령 처분을 주1) 			취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.

이유
1. 처분의 경위
가. 당사자의 지위
원고는 제조업, 산업용 회전기기 제작 및 수리업 등을 목적으로 설립된 회사로 금속가공, 플랜트, 조선 업종이 입주하여 있는 ○○산업단지에 위치하여 있고, 피고는 고용보험법 제115조, 고용보험법 시행령 제145조 제2항 제10호에 따라 직장어린이집 설치비용의 지원 업무를 고용노동부장관으로부터 위탁받아 수행하고 있는 특수법인이다.
나. 원고의 직장어린이집 시설설치비 지원신청
원고는 2014. 11. 26. 피고에게 ○○산업단지에 있는 16개의 다른 사업장과 함께 사업주단체를 구성하여 직장어린이집을 공동운영하되, 원고가 대표사업주가 되어 직장어린이집을 설치할 예정이므로 시설설치비를 지원해 달라는 신청을 하였다.
다. 피고의 시설설치비 지원결정 및 시설설치비 지원금 지급
이에 피고는 2014. 12. 18. 지원결정액을 합계 1,393,360,000원(= 시설건립비 1,343,360,000원 + 교재교구비 50,000,000원)으로 하여 시설설치비 지원결정을 하고 대표사업주인 원고에게 시설설치비 지원금으로 합계 975,349,000원[= 시설건립비 합계 940,349,000원(= 2014. 12. 30.자 401,399,000원 + 2016. 4. 18.자 538,950,000원) + 교재교구비 35,000,000원(2016. 4. 18.자)]을 지급하였다.
라. 원고의 직장어린이집 건축 및 운영 등
원고는 2015. 4. 14. 직장어린이집 시설부지로 순천시 (주소 생략) 답 922㎡(이하 ‘이 사건 부지’라고 한다)를 소외 1, 소외 2로부터 합계 374,300,000원에 매수하기로 하는 매매계약을 체결하고, 2015. 4. 14. 원고 앞으로 소유권이전등기를 마쳤으며, 이 사건 부지 위에 직장어린이집을 건축하여 2016. 2. 29. 원고 앞으로 소유권보존등기를 마친 뒤 2016. 3. 초경부터 ‘△△△△ 직장어린이집’이라는 명칭의 직장어린이집(이하 ‘이 사건 어린이집’이라고 한다)을 운영하였다.
마. 피고의 시설설치비 감액결정 및 과지급한 시설설치비의 반환
1) 피고는 원고의 이 사건 어린이집에 관한 공사내역이 변경됨에 따라 공사내역을 자문기관인 대한자치행정연구원의 평가 결과에 따라 재검토하여 시설설치비 지원금 중 시설건립비를 920,560,000원으로 감액하고, 품목변경 및 개인카드 사용으로 인한 지원내역 제외 등에 따라 교재교구비를 45,790,000원으로 감액하였다.
2) 피고는 2017. 6. 23. 원고에게 과지급한 시설설치비 지원금 19,789,000원(= 피고가 지급한 시설건립비 합계 940,349,000원 - 감액된 시설건립비 920,560,000원)을 반환할 것을 통지하였고, 원고는 2017. 6. 30.부터 2017. 11. 30.까지 총 6회에 걸쳐 위 19,789,000원을 피고에게 반환하였다.
바. 이 사건 어린이집 등에 관한 근저당 설정 및 가압류, 압류 등
1) 이 사건 부지 및 이 사건 어린이집에는 2016. 7. 27. 근저당권자를 여천농업협동조합으로, 채무자를 원고로, 채권최고액을 444,000,000원으로 하는 공동근저당권설정등기가 마쳐졌고, 2017. 1. 26. 채권자를 신용보증기금으로, 청구금액을 267,300,000원으로 하는 가압류등기가, 2017. 3. 9. 채권자를 서울보증보험 주식회사로, 청구금액을 280,095,210원으로 하는 가압류등기가, 2017. 7. 5. 원고의 채권자 소외 3의 신청에 의한 강제경매개시결정이 내려졌다. 이 사건 어린이집에는 강제경매개시결정 이후인 2018. 4. 27. 순천시의 압류등기가, 2018. 5. 8. 채권자를 소외 4로, 청구금액을 72,130,000원으로 하는 가압류등기가, 2018. 8. 24. 순천세무서의 압류등기가 각 마쳐졌다.
2) 이를 확인한 피고는 2017. 6. 29. 및 2018. 3. 9. 이 사건 어린이집에 마쳐진 가압류를 해제할 것을 요청하였는데, 이 사건 어린이집은 2019. 6. 5. 강제경매절차에서 매각되어 주식회사 영우 앞으로 소유권이전등기가 마쳐졌다.
사. 피고의 시설설치비 지원결정 취소 및 지원금 반환 처분
이에 피고는 2019. 7. 15. 원고가 구 직장어린이집 등 설치·운영 규정(2020. 7. 8. 고용노동부 예규 제173호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 규정’이라고 한다) 제36조 제1항 제3호와 같이 채권관리기간 내에 지원받은 시설인 이 사건 어린이집을 매매하였다는 이유로 이 사건 어린이집에 관한 시설설치비 지원결정을 취소하고 지원금 합계 955,560,000원(= 시설건립비 920,560,000원 + 교재교구비 35,000,000원)을 반환하라는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6, 8 내지 10, 13, 14호증, 을 제1 내지 15호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
피고가 시설설치비 지원금을 감액하는 등 이 사건 어린이집에 관한 시설설치비 지원금이 예상보다 적게 결정되고 원고의 경영이 악화되면서 이 사건 어린이집 건축비 목적으로 차용한 돈을 갚지 못하여 이 사건 어린이집이 강제경매로 인하여 매각된 것이다. 원고는 2016. 3. 2.부터 2019. 8. 23. 주식회사 한양에 이 사건 어린이집의 운영권을 양도할 때까지 시설설치비 지원금의 목적에 맞게 이 사건 어린이집을 운영하였으므로, 피고의 이 사건 처분은 위 기간을 제외한 나머지 기간에 해당하는 부분에 한하여 시설설치비 지원결정 취소 및 지원금 반환이 이루어져야 한다.
나. 관계 법령
별지 ‘관계 법령’ 기재와 같다.
다. 판단
1) 피고의 시설설치비 지원금 감액 등으로 이 사건 어린이집이 매각되었다는 주장에 관한 판단
살피건대, 앞서 든 각 증거 및 을 제19호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 피고가 이 사건 어린이집에 관한 시설설치비 지원금 감액 등으로 이 사건 어린이집이 매각되었다는 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.
① 구 직장어린이집 등 설치·운영 규정(2017. 4. 6. 고용노동부 예규 제121호로 개정되기 전의 것) 제27조 제1항 및 [별표 2]에 따르면 이 사건 어린이집과 같은 산업단지형 직장어린이집의 경우 직장어린이집에 관한 시설설치비로 지급된 지원금 중 시설건립비는 직장어린이집 설치를 목적으로 한 신축, 증축 및 개축에 소요되는 건축비, 시설에 종속된 설비비·비품비를 그 용도로 하여 사용할 수 있고, 직장어린이집이 들어설 부지에 관한 토지매입비로는 사용할 수 없다. 따라서 원고가 이 사건 부지의 매입비용을 차용하였다 하더라도 피고가 이에 관하여 시설설치비 지원금을 지급할 아무런 의무가 없고, 그에 대한 변제는 원고의 자력으로 하여야 한다.
② 원고는 이 사건 규정 제27조 제1항 및 [별표 2]에 따라 소요비용의 100의 90에 해당하는 시설설치비 지원금을 교부받게 되는바, 피고는 원고의 이 사건 어린이집에 관한 공사내역이 변경되자 자문기관인 대한자치행정연구원이 공사내역을 살펴 이 사건 어린이집의 건축비용을 1,022,845,000원으로 평가함에 따라 시설설치비 지원금 중 시설건립비를 1,022,845,000원의 100분의 90에 해당하는 920,560,000원(= 1,022,845,000원 × 90/100, 천 원 이하 버림)으로 감액하였고, 원고 역시 이에 대하여 별다른 이의 없이 지원금 감액결정을 받아들여 초과 지급받은 시설설치비 지원금 부분을 반환하였다. 따라서 피고가 이 사건 어린이집의 실제 건축비용보다 적은 시설설치비 지원금을 결정·교부하였다거나 이로 인하여 원고가 예상치 못한 채무를 부담하게 되었다고 볼 수도 없다.
③ 원고는 이 사건 어린이집을 건축하는 데 총 1,240,248,399원의 비용이 소요되어 피고의 시설설치비 지원금액 920,560,000원과 300,000,000원 이상의 차액이 발생하여 이에 해당하는 채무를 부담하게 되었다고 주장하나, 위와 같은 사정을 종합하면 원고는 실제로는 102,285,000원(= 대한자치행정연구원이 평가한 이 사건 어린이집의 건축비용 1,022,845,000원 - 피고가 감액한 시설건립비 920,560,000원)가량만을 부담한 것으로 보인다.
④ 오히려 소외 3과 원고 사이의 관련 민사판결(광주지방법원 순천지원 2016가합517호)의 내용에 의하면, 원고는 소외 3으로부터 이 사건 어린이집 경영위탁보증금 명목으로 빌린 500,000,000원 중 350,000,000원을 갚지 못하였기 때문에 결국 이 사건 부지 및 이 사건 어린이집이 강제경매절차에서 매각되기에 이른 것이다.
⑤ 원고는 경영 악화로 이 사건 어린이집의 건축비 목적으로 차용한 돈을 갚지 못하였다고도 주장하는데, 국가가 고용보험법 제26조, 고용보험법 시행령 제38조 제4항, 제5항에 따라 직장어린이집의 시설설치비와 운영비용 중 일부를 지원하는 취지는 사업장으로 하여금 직장어린이집을 운영하도록 하여 여성근로자의 고용안정 및 취업을 촉진시키는 데 그 목적이 있는 것으로, 직장어린이집의 안정적인 존속과 운영을 위하여 이 사건 규정 제36조, 제38조는 지원받은 시설 또는 비품을 매매·양도·대여·폐원 및 담보로 제공한 경우 지원결정을 취소하고 지원금을 반환하도록 정하고 있는바, ○○산업단지 내 16개의 다른 사업장과 함께 사업주단체를 구성하여 이 사건 어린이집을 공동운영하는 원고로서는 자기 자신의 채무 상황으로 인하여 이 사건 어린이집의 존속 및 안정적인 운영이 저해되지 않도록 하여야 함에도 그 책무를 다하지 못하였는바, 이를 이유로 하는 이 사건 처분이 특별히 부당하다고 볼 아무런 이유도 없다.
⑥ 원고는 이 사건 부지의 매입비용을 여천농업협동조합으로부터 차용하면서 이 사건 부지에 관하여 근저당권설정등기를 마쳐주었고 이 사건 어린이집에 관한 후취담보약정을 하였는데, 피고가 원고의 이 사건 어린이집의 공동담보제공 요청을 승인하였음을 들어 이를 두고 이 사건 규정 제36조 제1항 제3호를 위반하였다고 주장할 수 없다고 주장하나, 피고는 이 사건 어린이집을 담보로 제공한 것을 들어 이 사건 처분을 한 것이 아니라 이 사건 어린이집을 매매하였다는 이유로 이 사건 처분을 내린 것이므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
2) 시설설치비 지원금의 목적에 맞게 이 사건 어린이집을 운영한 기간에 대하여는 이 사건 처분이 취소되어야 한다는 주장에 관한 판단
살피건대, 앞서 본 바와 같이 이 사건 어린이집에 관한 시설설치비 지원금에 이 사건 규정 제36조, 제38조에 따른 반환사유가 발생하였다고 하더라도 앞서 든 각 증거와 갑 제19호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 이 사건 어린이집에 관한 시설설치비 지원금 전부를 환수하는 것은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.
① 고용보험법 제35조 제1항은 ‘고용노동부장관은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 이 장의 규정에 따른 고용안정·직업능력개발 사업의 지원을 받은 자 또는 받으려는 자에게는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원받은 금액을 반환하도록 명하여야 한다.’라고 규정하고 있고, 고용보험법 시행령 제56조 제1항은 ‘고용노동부장관은 법 제35조 제1항에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제38조에 따라 이미 지급받은 지원금에 대해서는 반환을 명해야 한다.’고 규정하고 있다. 그리고 이 사건 규정 제38조 제1항 또한 ‘지원금을 지급받은 자가 제36조 제1항에 따라 지원결정이 취소된 경우에는 [별표 3] 및 제36조 제2항에 따라 반환이 결정된 금액에 대한 취소결정을 통보받은 날부터 30일 이내에 일시금으로 반환하여야 한다.’고 규정하고 있고, [별표 3]에서는 이 사건 규정 제36조 제1항 제1호와 같이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원금을 신청하거나 지급받은 경우에는 지급받은 지원금 전액을 반환하도록 정하고 있는바, 이와 같은 고용보험법 및 그 시행령, 이 사건 규정 제38조 제1항 및 [별표 3]의 해당 부분의 규정 형식이나 체제 또는 문언에 비추어 볼 때, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원금을 지급받은 자에 대한 반환명령은 재량행위가 아니라 기속행위에 해당하는 것으로 판단된다.
반면 이 사건 규정 제38조 제1항 및 [별표 3]에 따르면, 이 사건과 같이 지원받은 시설을 매매한 경우에는 단순히 지급받은 지원금을 반환하도록 정하고 있어 규정 형식이나 체제 또는 문언에 비추어 지원받은 시설을 매매하는 등 경우의 지원금 반환명령은 기속행위가 아니라 재량행위에 해당하는 것으로 주2) 			판단된다.
② 그런데 이 사건의 경우, 직장어린이집에 관한 시설설치비 지원금의 교부 목적대로 교부받은 지원금을 모두 이 사건 어린이집을 건축하는 데 정상적으로 사용한 것으로 보이고, 이 사건 어린이집을 일정 기간 동안 이 사건 어린이집으로 운영하다가 이 사건 어린이집이 강제경매절차에서 매각되었는바, 매각 이전까지의 기간에 상응한 부분은 시설설치비 지원금이 그 목적대로 집행된 것으로 볼 수 있으므로, 직장어린이집을 타에 매매함으로써 처분제한 조건을 위반하였다는 이유로 시설설치비 지원결정을 취소하고 시설설치비 반환명령을 함에 있어서는 매매에 이른 경위 등 다른 사정들과 함께 시설설치비 지원금이 일부 그 목적대로 집행된 사정을 감안하여 그 범위를 결정함이 타당하다.
③ 구체적으로 이 사건 어린이집을 매매하게 된 경위를 살펴보면, 원고는 적극적으로 자신의 이익을 위하여 이 사건 어린이집을 임의로 매각한 것이 아니라 이 사건 어린이집의 경영위탁보증금이나 이 사건 어린이집 건설을 위한 이 사건 부지 매입비용 명목의 채무를 갚지 못하여 이로 인하여 개시된 강제경매절차로 인하여 이 사건 어린이집을 매각하게 된 것에 불과한바, 시설설치비 지원금의 집행 및 이로 인하여 취득한 재산을 사후에 엄격하게 관리함으로써 시설설치비 지원금 예산의 편성 및 집행 등에 있어 적정하고 효율적인 관리를 도모하고자 하는 관련 법령의 취지에 크게 반한다고 볼 수 없다.
④ 원고는 이 사건 어린이집이 주식회사 영우에 매각되자 2019. 8. 23. 주식회사 한양으로 이 사건 대표사업주를 변경하였고, 이 사건 어린이집이 주식회사 한양에 의하여 운영되고 있는 것으로 보이는바, 이 사건 어린이집이 강제경매절차에서 매각됨으로 인하여 이 사건 어린이집의 존속이나 운영이 중단되었다거나 큰 차질이 빚어졌다고 볼 만한 아무런 자료도 없다.
⑤ 원고는 이 사건 어린이집을 짓기 위하여 이 사건 부지를 매입하고 이 사건 어린이집의 건축비용에 관한 채무를 부담하는 등 상당한 경제적 부담을 지게 되었는바, 이에 더하여 피고에게 시설설치비 지원금 955,560,000원 전액에 관한 시설설치비 지원결정을 취소하고 이를 반환하도록 한다면 원고에게 과도한 경제적 피해가 발생하게 되는바, 원고가 입게 되는 손해가 이 사건 처분으로 인하여 달성하고자 하는 공익에 비하여 중하지 않다고 볼 수 없다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별 지] 관계 법령: 생략
주1) 		피고의 2019. 7. 15.자 직장어린이집 설치비 지원결정 취소 및 지원금 반환명령은 955,560,000원 부분에 관하여 이루어진 것이므로, 원고의 청구취지를 위와 같이 선해하기로 한다.
주2) 		시설설치비 지원금은 그 성질상 넓은 의미의 보조금에 속하는 것인데, ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’이란 정상적인 절차에 의하여는 보조금을 지급받을 수 없음에도 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로서 보조금 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 뜻하는바(대법원 2012. 12. 27. 선고 2011두30182 판결 참조), 이 사건과 같이 지원시설을 매매한 경우가 위와 같은 경우에 포함된다고 볼 수도 없다.