갑 노동조합이 소속 조합원들의 회사 매각 및 정리해고 등에 대하여 집회를 개최하기 위하여 시청 후문 앞 인도 부분에 관하여 옥외집회신고를 하였으나, 관할 경찰서장이 화단으로 조성된 시청 청사부지에서는 집회를 개최할 수 없으니 장소를 변경하여 재신고하도록 보완통고를 한 후 보완되지 않았다는 이유로 옥외집회 금지통고를 한 사안에서, 집회의 자유는 ‘허가’의 방식에 의한 제한이 허용되지 아니하는 점을 고려하면, 관할 경찰관서장은 신고서의 기재가 누락되었다거나 명백한 흠결이 있는 경우에만 형식적인 내용에 관하여 보완통고를 할 수 있고, 그 이외의 사항에 관하여는 보완요구를 할 수 없는데, 신고서의 기재에 누락이 있거나 명백한 흠결이 있지 아니하므로 보완통고는 근거가 없고, 집회장소가 집회의 금지 또는 제한 통고에 관하여 정한 구 집회 및 시위에 관한 법률(2016. 1. 27. 법률 제13834호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 집시법’이라 한다) 제8조 제1항, 제3항에도 해당하지 아니하므로, 통고처분이 구 집시법상 근거 없이 이루어져 위법하다고 한 사례.
주문
1. 피고가 2015. 10. 8., 2015. 10. 18., 2015. 10. 29. 원고에 대하여 한 각 옥외집회금지 통고처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.

이유
1. 처분의 경위
가. 원고는 소속 조합원들의 회사 매각 및 정리해고 등에 대하여 '사기 불법매각 규탄, 생존권 확보, 노동탄압규탄 결의대회'를 개최하기 위하여 2015. 10. 7. 피고에게 개최일시를 2015. 10. 25.부터 2015. 11. 6.까지로 하여 시청 후문 앞 인도 부분(이하 ‘이 사건 집회장소’라 한다)을 포함한 부산 시내 총 16곳에 관하여 옥외집회신고(이하 ‘1차 집회신고’라 한다)를 하였다.
나. 이에 대하여 피고는 2015. 10. 7. 개최장소 중 화단으로 조성되어 있는 이 사건 집회장소는 부산시청 청사부지로 공유재산에 해당되어 부산시로부터 집회 제한 및 보호 요청을 받았으므로 위 장소 사용에 대한 부산광역시장의 사용허가서를 첨부하거나 집회장소를 변경하여 기한 내 재신고하도록 보완통고를 하였다. 피고는 원고가 보완통고에 응하지 않자 2015. 10. 8. 통고내용이 보완되지 아니하였음을 이유로 이 사건 집회장소에 대하여 옥외집회 금지통고(이하 ‘1차 통고처분’이라 한다)를 하였다.
다. 원고는 2015. 10. 16. 피고에게 개최일시를 2015. 11. 7.부터 2015. 11. 15.까지로 하여 1차 집회신고와 같은 내용의 옥외집회신고를 하였다.
라. 피고는 2015. 10. 16. 이 사건 집회장소는 화단 및 조형물을 설치해 놓은 곳으로 일반인이 출입할 수 없고 화단 옆 일부 공간과 연석 역시 화단 관리 및 교통안전을 위한 목적으로 확보해 놓은 최소한의 공간이므로 집회 개최가 불가하고, 부산시에서 이 사건 집회장소에 대하여 시청사구역 내 공용물로서 공유재산 및 물품관리법에 근거하여 집회 제한 및 시설 보호 요청을 하였으므로 집회장소를 변경하여 기한 내 재신고하도록 보완통고를 하였다. 피고는 원고가 이의신청을 하자 이의신청재결을 거쳐 2015. 10. 18. 기재사항이 보완되지 아니하였다는 이유로 이 사건 집회장소에 대하여 옥외집회 금지통고(이하 ‘2차 통고처분’이라 한다)를 하였다.
마. 원고는 2015. 10. 27. 피고에게 개최일시를 2015. 11. 16.부터 2015. 11. 26.까지로 하여 1차 집회신고와 같은 내용의 옥외집회신고를 하였다.
바. 피고는 2015. 10. 28. 2차 통고처분과 같은 이유로 집회장소를 변경하여 기한 내 재신고하도록 보완통고하였다. 피고는 원고가 보완통고에 응하지 아니하자, 2015. 10. 29. 기재사항이 보완되지 아니하였음을 이유로 이 사건 집회장소에 대하여 옥외집회 금지통고(이하 ‘3차 통고처분’이라 한다)를 하였다.
사. 한편 원고는 이 사건 소를 제기하면서 이 법원 2015아2211호로 집행정지신청을 하였고, 이 법원은 2015. 11. 13. 3차 통고처분의 집행을 이 판결선고 시까지 정지하는 결정을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 6, 8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 본안전항변에 대한 판단
피고는, 이 사건 각 집회 모두 개최예정일이 경과하였고, 2, 3차 통고처분은 집행정지결정으로 인하여 집회가 정상적으로 개최되었기 때문에 원고에게 이 사건 각 통고처분의 취소를 구할 법률상 이익 없다고 본안전항변한다.
제소 당시에는 권리보호의 이익을 모두 갖추었는데 제소 후 취소 대상 행정처분이 기간의 경과 등으로 그 효과가 소멸한 때, 즉 제재적 행정처분의 기간 경과, 행정처분 자체의 효력기간 경과, 특정기일의 경과 등으로 인하여 그 처분이 취소되어도 원상회복이 불가능하다고 보이는 경우라 하더라도, 동일한 소송 당사자 사이에서 그 행정처분과 동일한 사유로 위법한 처분이 반복될 위험성이 있어 행정처분의 위법성 확인 내지 불분명한 법률문제에 대한 해명이 필요하다고 판단되는 경우, 그리고 동일한 행정목적을 달성하거나 동일한 법률효과를 발생시키기 위하여 선행처분과 후행처분이 단계적인 일련의 절차로 연속하여 행하여져 후행처분이 선행처분의 적법함을 전제로 이루어짐에 따라 선행처분의 하자가 후행처분에 승계된다고 볼 수 있어 이미 소를 제기하여 다투고 있는 선행처분의 위법성을 확인하여 줄 필요가 있는 경우 등에는 행정의 적법성 확보와 그에 대한 사법통제, 국민의 권리구제의 확대 등의 측면에서 여전히 그 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 보아야 한다(대법원 2007. 7. 19. 선고 2006두19297 전원합의체 판결).
이 사건에서 보건대, 이 사건 각 집회의 개최기간이 모두 경과하였으나, 원고가 그동안 같은 목적의 집회를 개최하겠다고 신고하였다가 비슷한 사유로 금지통고를 받은 점, 원고는 계속 집회를 하고 있고 앞으로도 이 사건 집회장소를 포함하여 집회신고를 할 것으로 보이는 점, 피고는 이 사건과 같은 사유로 집회 금지통고를 할 것으로 보이는 점 등을 종합하여 보면 행정처분의 위법 여부에 관하여 해명할 필요가 있다고 보인다. 그렇다면 원고는 이 사건에서 각 통고처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 보아야 하므로 피고의 본안전항변은 이유 없다.
3. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 당사자의 주장
(1) 원고의 주장
피고는 집회신고서 기재사항에 명백한 흠결이 있을 때 형식적 보완만을 요구할 수 있으므로, 집회의 실체적인 내용에 대하여 보완통고를 하고 보완이 부족하다는 이유로 집회를 금지할 수 없다. 그리고 이 사건 집회장소가 공유재산 및 물품관리법에 따라 관리되는 점은 구 집회 및 시위에 관한 법률(2016. 1. 27. 법률 제13834호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘집시법’이라 한다)이 규정하는 집회금지사유에 해당하지 않는다. 끝으로 이 사건 집회장소는 통행기능이 확보되어 있고 차량통행이 불가능하여 교통사고 위험성이 없고 이러한 사정은 집회금지사유도 아니다.
(2) 피고의 주장
집회신고가 법률상 모순되거나 실현 불가능하다면 그 보완을 요구할 수 있다 할 것인데, ① 이 사건 집회장소는 화단으로 조성되어 있고 일부 남아 있는 공간도 협소하여 차량통행으로 교통사고 위험이 있으며, ② 공유재산 및 물품관리법에 따라 부산광역시의 집회 제한 및 시설 보호 요청이 있으므로, 집회가 불가하다는 이유로 원고에게 보완통고를 하고 원고의 보완 미이행 후 금지통고를 한 것은 적법하다. 또한 피고는 원고가 신청한 집회장소 중 이 사건 집회장소에 대하여만 보완통고를 하였을 뿐 나머지 장소는 모두 허용해 주었으므로 원고가 이 사건 집회장소를 고집하는 것은 권리남용이다.
나. 관련 법령
별지 2 기재와 같다.
다. 판단
(1) 집시법 제6조, 제7조의 규정에 의하면, 옥외집회를 주최하려는 자는 목적, 일시, 장소, 주최자, 참가 예정인 단체와 인원을 기재한 신고서를 관할 경찰관서장에게 제출하여야 하고, 관할 경찰관서장은 신고서의 기재사항에 미비한 점을 발견하면 보완통고를 할 수 있다고 규정하고 있으나, 헌법 제21조 제2항은 “언론·출판에 대한 허가나 검열과 집회·결사에 대한 허가는 인정되지 아니한다.”고 규정하여 집회에 대한 허가금지를 명시함으로써, 집회의 자유에 있어서는 다른 기본권 조항들과는 달리 ‘허가’의 방식에 의한 제한은 허용되지 아니하는 점(헌법재판소 2014. 4. 24. 선고 2011헌가29 전원재판부 결정)을 고려하면, 관할 경찰관서장은 신고서의 기재가 누락되었다거나 명백한 흠결이 있는 경우에만 형식적인 내용에 관하여 보완통고를 할 수 있고, 그 이외의 사항에 관하여는 보완요구할 수 없다고 보아야 할 것이다.
이 사건에서 살피건대, 원고는 이 사건 각 집회신고를 하면서 집회신고서에 집시법에서 규정하고 있는 사항을 모두 기입하여 집회신고를 하였고, 달리 신고서의 기재에 누락이 있거나 명백한 흠결이 있는 것은 아니므로, 피고의 각 보완통고는 그 근거가 없다고 할 것이다.
(2) 한편 관할 경찰관서장은 집회의 목적, 시간, 장소가 집시법 규정의 제한에 위반된다고 인정될 때(집시법 제8조 제1항 제1호), 집회신고서의 기재사항을 보완하지 아니한 때(제2호), 주요도로에서의 교통 소통을 위하여 금지할 집회라고 인정될 때(제3호)에 집회에 대하여 금지통고를 할 수 있다 할 것이나, 이 사건 집회장소는 집시법 제11조가 정하는 집회 금지장소가 아니고, 집시법 제12조 및 대통령령이 정하는 주요 도로에도 해당하지 아니한다.
또한 주거지역이나 이와 유사한 장소로서 집회나 시위로 재산 또는 시설에 심각한 피해가 발생하거나 사생활의 평온을 뚜렷하게 해칠 우려가 있는 경우(집시법 제8조 제3항 제1호), 학교주변지역으로서 집회 또는 시위로 학습권을 뚜렷이 침해할 우려가 있는 경우(제2호), 군사시설의 주변 지역으로서 집회 또는 시위로 시설이나 군 작전의 수행에 심각한 피해가 발생할 우려가 있는 경우(제3호) 집회의 금지 또는 제한을 통고할 수 있으나, 이 사건 집회장소는 위 조항의 경우에도 해당하지 아니하다.
결국 피고가 주장하는 집회금지사유는 집시법에 근거가 없다. 또한 피고는 이 사건 집회장소에서의 집회로 시청업무 종사자, 일반 시민들의 통행권이 침해될 여지가 있다는 점, 부산시청과 부산시경찰청을 견학하는 학생들의 학습권의 침해 소지가 큰 점을 추가로 처분이유로 들고 있으나, 이 역시 집시법에 근거가 없는 것은 마찬가지이다.
(3) 그렇다면 이 사건 각 통고처분은 집시법상의 아무런 근거 없이 이루어진 것이므로 모두 위법하다 할 것이다.
(4) 그리고 이 사건 집회장소는 부산광역시청에 대한 용무로 왕래하는 사람들이 많은 점, 부산광역시가 원고의 항의의 대상인 ‘반여도시첨단 산업단지’사업의 주무관청인 점 등을 고려하여 볼 때, 원고의 집회신고가 권리남용이라고 보기도 어렵다.
4. 결론
따라서 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용한다.
[[별지 1] 집회장소 목록: 생략]
[[별지 2] 관련 법령: 생략]