가. 항고소송에 있어서 행정처분의 위법 여부를 판단하는 기준 시점에 대하여 판결시가 아니라 처분시라고 하는 의미는 행정처분이 있을 때의 법령과 사실상태를 기준으로 하여 위법 여부를 판단할 것이며 처분 후 법령의 개폐나 사실상태의 변동에 영향을 받지 않는다는 뜻이고 처분 당시 존재하였던 자료나 행정청에 제출되었던 자료만으로 위법 여부를 판단한다는 의미는 아니므로, 처분 당시의 사실상태 등에 대한 입증은 사실심 변론종결 당시까지 할 수 있고, 법원은 행정처분 당시 행정청이 알고 있었던 자료뿐만 아니라 사실심 변론종결 당시까지 제출된 모든 자료를 종합하여 처분 당시 존재하였던 객관적 사실을 확정하고 그 사실에 기초하여 처분의 위법 여부를 판단할 수 있다.


나. 자동차운수사업법에 의한 자동차운수사업면허는 특정인에게 권리를 설정하여 주는 행위로서 법령에 특별한 규정이 없으면 재량행위이고 면허기준을 정하는 것 또한 행정청의 재량에 속한다 할 것이나, 기준 등이 객관적으로 보아 타당하지 않다고 여겨지는 경우에는 재량권 남용의 위법이 있다고 할 수 있으므로 서울특별시의 개인택시면허에 관한 지침 등은 객관적 타당성이 유지되도록 합리적으로 해석되고 적용되어야 한다.


다. 무사고 운전경력을 도로교통법시행규칙 제45조 제3항의 자동차운전면허대장상 최종 교통사고기록을 기준으로 산정하도록 되어 있는 서울특별시 1991년도 개인택시면허에 관한 지침은 무사고 운전경력을 자동차운전면허대장의 기록을 주된 자료로 하여 산정한다는 취지이지 자동차운전면허대장의 기록이 절대적이고 일체의 반증이 허용되지 않는다는 취지로 이해할 수 없다.


라. 자동차운수사업법시행규칙 제15조나 서울특별시 개인택시면허에 관한 지침의 무사고 운전경력이라 함은 처벌 사실의 유무에 불구하고 운전자의 책임 있는 사유에 의한 사고가 없었다는 운전경력을 말한다고 봄이 상당하고 운전자의 고의·과실 없는 사고는 무사고 운전경력 산정에 방해가 되지 않는다.
주문
원심판결을 파기하고 사건을 서울고등법원에 환송한다.

이유
원고 소송대리인의 상고이유에 대하여
1. 일반적으로 항고소송에 있어서 행정처분의 위법 여부를 판단하는 기준 시점에 대하여, 판결시가 아니라 처분시라고 하는 의미는 그 행정처분이 있을 때의 법령과 사실상태를 기준으로 하여 위법 여부를 판단할 것이며 처분이 있은 뒤에 생긴 법령의 개폐나 사실상태의 변동에 영향을 받지 않는다는 뜻이지, 처분 당시 존재하였던 자료나 행정청에 제출되었던 자료만으로 위법 여부를 판단한다는 의미는 아닌 것이다. 처분 당시의 사실상태 등에 대한 입증은 사실심 변론종결 당시까지 얼마든지 할 수 있는 것이고, 법원은 행정처분 당시 행정청이 알고 있었던 자료뿐만 아니라 사실심 변론종결 당시까지 제출된 모든 자료를 종합하여 처분 당시 존재하였던 객관적 사실을 확정하고 그 사실에 기초하여 처분의 위법 여부를 판단할 수 있는 것이다.
원심은, 원고가 제출한 갑 제3호증 등 자료에 대하여, 이 사건 행정처분 당시 행정청에 제출되지 아니하였다는 이유만으로 처분의 적법 여부를 판단하는 자료가 될 수 없다고 하였는 바, 이는 처분 당시 행정청이 알고 있었던 자료만에 근거하여 처분의 적법 여부를 판단하여야 한다는 것이 되어 행정소송의 본질을 잘못 이해한 결과라 하지 않을 수 없다.
자동차운수사업법에 의한 자동차운수사업면허는 특정인에게 권리를 설정하여 주는 행위로서 법령에 특별한 규정이 없으면 재량행위이고, 그 면허를 위하여 필요한 기준을 정하는 것 또한 행정청의 재량에 속한다 할 것이나, 그 기준 등이 객관적으로 보아 타당하지 않다고 여겨지는 경우에는 재량권 남용의 위법이 있다고 할 수 있는 것이므로, 서울특별시의 개인택시면허에 관한 지침 등은 객관적 타당성이 유지되도록 합리적으로 해석되고 적용되어야 할 것이다( 당원 1991.11.12. 선고 91누704 판결; 1991.11.26.선고 91누2113 판결; 1992.7.10.선고 91누10541 판결 참조).
기록에 의하면, 서울특별시가 자동차운수사업법시행규칙 제15조 제1항, 제7항에 따라 마련한 1991년도 개인택시면허에 관한 지침은, 무사고 운전경력을 도로교통법시행규칙 제45조 제3항의 자동차운전면허대장상 최종 교통사고기록을 기준으로 산정하도록 되어 있음을 알 수 있는바, 이는 무사고 운전경력을 자동차운전면허대장의 기록을 주된 자료로 하여 산정한다는 취지로 보아야지 이를 자동차운전면허대장의 기록이 절대적이고 일체의 반증이 허용되지 않는다는 취지로 이해할 수는 없다 할 것이다. 자동차운전면허대장은 행정청이 운전면허행정사무집행의 편의와 사실증명의 자료로 삼기 위하여 작성한 행정청 내부 문서에 불과하고 국민의 권리의무에 영향을 미치는 문서가 아니어서 소송의 대상도 되지 아니하는 것인데( 당원 1991.9.24. 선고 91누1400 판결 참조), 이 문서에 절대적 증명력을 부여하여 이에 의하여서만 무사고 운전 여부를 결정한다고 하는 것은 합리성이 없기 때문이다. 그러기 때문에 가사 자동차운전면허대장에는 무사고로 되어 있으나 실제 사고가 있었고 그러한 사실이 밝혀진 경우에는 이를 개인택시면허요건에 해당하는 무사고 운전자로 볼 수 없는 것이라고 할 것이다.
이치가 이러함에도 불구하고 원심은 무사고 운전경력의 산정을 자동차운전면허대장의 기재에만 의존하고 그 운전면허대장에 기재된 사항를 기준으로 하여 작성 제출된 원고에 대한 운전경력증명서에 사고 사실(공소권 없음)이 기재되어 있다는 것만으로 쉽사리 이 사건 면허제외처분은 정당하다고 하고, 실제 그러한 사고가 있었는지 여부를 판단하지 아니하였는 바, 이는 필시 위 지침을 오해한 잘못에 기인한 것이라 할 것이다.
2. 자동차운수사업법시행규칙 제15조나 이에 근거한 위 서울특별시 개인택시면허에 관한 지침의 무사고 운전경력이라 함은 그에 대한 처벌 사실의 유무를 불구하고 운전자의 책임 있는 사유에 의한 사고가 없었다는 운전경력을 말한다고 봄이 상당하고 ( 당원 1983.10.11. 선고 83누343 판결; 1990.9.14. 선고 90누1236 판결; 1992.2.14.선고 91누8838 판결 참조) 운전자의 고의·과실이 없는 사고는 무사고 운전경력 산정에 방해가 되지 않는다 할 것이다.
한편, 공소권 없음의 결정은 피의사실에 대하여 소송조건이 결여되었거나 형이 면제된 경우에 하는 수사종결처분으로서, 설사 혐의 없음이 명백하다 하더라도 그러한 실체적 판단에 우선하여 내려지는 것이므로 교통사고처리특례법위반죄로 입건된 자가 공소권 없음의 처분을 받았다 하여 그것만으로는 그 사고가 운전자의 과실에 의한 것이지 여부를 알 수 없다 할 것이다.
또한 가사, 수사기관 등에 의하여 운전자의 과실에 의한 사고로 종결처리되었다 하더라도 법원이 그에 구속될 이유는 없는 것이므로 법원으로서는 독자적으로 운전자의 과실 유무를 판단하여 그러한 사고에도 불구하고 과실이 없는 사고여서 여전히 무사고 운전자로 보아야 할 것인지를 판단하여야 하는 것이다.
원심은, 자동차운수사업법시행규칙 제15조 소정의 무사고 운전경력이라 함은 운전자의 책임 있는 사유에 의한 사고가 없었다는 취지라고 판시하고서도 공소권 없음의 처분을 받은 원고에 대하여 그 사고 내용에 대한 아무런 실체적 판단을 함이 없이 당연히 무사고에 해당하지 않는 것으로 단정하였는바 이는 이유모순 내지 이유불비의 잘못을 범한 것이라 아니할 수 없다. 논지는 이유 있다.
이상의 이유로 원심판결을 파기하고 사건을 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.