가. 행정소송의 전치요건인 행정심판청구는 엄격한 형식을 요하지 아니하는 서면행위라고 볼 것이므로 행정청의 위법 부당한 처분 등으로 인하여 권리나 이익을 침해당한 자로부터 그 처분의 취소나 변경을 구하는 서면이 제출되었을 때에는 그 표제와 제출기관의 여하를 불문하고 이를 행정심판의 청구로 보고 심리와 재결을 하여야 하며, 거기에 불비된 사항이 있더라도 보정이 가능하면 보정을 명하고, 보정이 불가능한 때에만 각하하여야 하며, 심판청구인은 일반적으로 전문적 법률지식을 갖고 있지 못하여 제출된 서면의 취지가 불명확한 경우가 적지 않을 것이나 이러한 경우에도 행정청으로서는 그 서면을 가능한 한 제출자의 이익이 되도록 해석하고 처리하여야 한다.


나. 행정심판 청구기간 등에 관하여 행정심판법에 대한 특칙을 정하고 있는 택지개발촉진법 제27조는 건설교통부장관이 같은 법 제7조에 의하여 지정한 택지개발사업의 시행자가 행한 처분에 대하여 행정심판을 청구하는 경우에만 적용되는 것이므로 건설교통부장관이 한 택지개발예정지구 지정처분이나 사업계획승인처분에 대한 행정심판 청구기간 등은 행정심판법에 따라야 할 것이다.


다. 단독으로는 택지개발의 대상이 될 수 없을 만큼 면적이 좁고, 이미 사실상 택지로 개발이 되어 있을 뿐 아니라, 택지개발예정지구 내의 다른 토지와 차단되어 있어 이들과 함께 집단적인 택지로 개발할 필요도 없는 토지를 택지개발예정지구에 편입시킨 처분이 위법하다고 한 사례.
주문
상고를 기각한다.
상고비용은 피고의, 참가로 인한 비용은 피고보조참가인의 각 부담으로 한다.

이유
상고이유를 본다.
1. 상고이유 제1점에 관하여
행정심판법 제19조는 심판청구는 서면으로 하되 청구인의 이름 및 주소, 피청구인인 행정청과 재결청, 심판청구의 대상이 되는 처분의 내용, 처분이 있는 것을 안 날, 심판청구의 취지 및 이유, 처분을 한 행정청의 고지의 유무 및 그 내용을 기재하고 청구인 또는 대리인이 기명날인하도록 규정하고 있으며, 같은 법 제23조에 의하면 심판청구가 부적법하나 보정할 수 있는 것이면 보정을 요구하여야 하고, 보정할 사항이 경미한 경우에는 직권으로 보정할 수도 있으며, 보정이 있는 경우에는 처음부터 적법한 심판청구가 제기된 것으로 보도록 규정되어 있는 바, 이들 규정의 취지와 행정심판제도의 목적에 비추어 보면 행정소송의 전치요건인 행정심판청구는 엄격한 형식을 요하지 아니하는 서면행위라고 볼 것이므로 행정청의 위법 부당한 처분 등으로 인하여 권리나 이익을 침해당한 자로부터 그 처분의 취소나 변경을 구하는 서면이 제출되었을 때에는 그 표제와 제출기관의 여하를 불문하고 이를 행정심판의 청구로 보고 심리와 재결을 하여야 할 것이고, 거기에 불비된 사항이 있더라도 보정이 가능하면 보정을 명하고, 보정이 불가능한 때에만 각하하여야 할 것이다. 그리고 심판청구인은 일반적으로 전문적 법률지식을 갖고 있지 못하여 제출된 서면의 취지가 불명확한 경우가 적지 않을 것이나 이러한 경우에도 행정청으로서는 그 서면을 가능한 한 제출자의 이익이 되도록 해석하고 처리하여야 하는 것이다(당원 1990.6.8.선고 90누851판결; 1992.4.10.선고 91누7798 판결;1993.6.29.선고 92누19194 판결 참조).
그런데 원심이 확정한 사실에 의하면, 원고는 1993.3.17. 인천직할시장으로부터 이 사건 토지에 대한 보상계획 통지서를 받고 같은 해 4.경 확인을 하고서야 이 사건 토지가 이 사건 변경지정처분 등에 의하여 인천계산지구택지개발예정지구에 편입되어 있음을 알고 같은 달 16. 인천직할시장에게 진정서를 제출하였는데, 동 진정서에는 인천직할시장에게, 이 사건 토지가 이 사건 변경지정처분 및 승인처분으로 인하여 택지개발예정지구에 편입되어 있으나 이 사건 토지는 이미 사실상 대지화되어 있어 택지개발이 필요하지 않은 곳이므로 택지개발예정지구에서 제외하여 달라는 취지의 진정이유가 기재되어 있고, 그 말미에 작성일자 및 진정인의 주소가 기재되고, 진정인의 기명날인이 되어 있음을 알 수 있는 바, 위 진정서는 그 제목부터 '진정서'라는 명칭을 쓰고 있고, 청구인과 피청구인의 표시, 심판청구취지와 이유 등 행정심판법 제19조 제2항 소정의 사항들을 구분하여 기재하고 있지 아니하여 행정심판청구서로서의 형식을 다 갖추고 있다고는 할 수 없으나, 청구인의 이름과 주소가 기재되어 있고 청구인의 기명날인이 되어 있으며, 그 기재에 의하여 심판청구의 대상이 되는 행정처분의 내용과 심판청구의 취지 및 이유를 알 수 있고, 거기에 기재되어 있지 아니한 재결청, 처분이 있은 것은 안 날 등 그 내용의 불비한 점은 어느 것이나 보정이 가능한 것이므로 위 진정서는 피고의 이 사건 변경지정처분 및 승인처분에 대한 행정심판청구로 보는 것이 옳다 할 것이다.
따라서 위 진정서를 행정심판청구서로 본 원심의 판단은 정당하고, 거기에 소론이 주장하는 바와 같은 행정심판법 제19조에 대한 법리오해의 위법은 없다. 논지는 이유 없다.
2. 상고이유 제2점에 관하여
행정심판청구기간 등에 관하여 행정심판법에 대한 특칙을 정하고 있는 택지개발촉진법 제27조는 건설교통부장관이 같은 법 제7조에 의하여 지정한 택지개발사업의 시행자가 행한 처분에 대하여 행정심판을 청구하는 경우에만 적용되는 것이므로 건설교통부장관이 한 택지개발예정지구 지정처분이나 사업계획승인처분에 대한 행정심판 청구기간 등은 행정심판법에 따라야 할 것이다.
같은 취지에서 이 사건 택지개발예정지구 지정변경처분 등에 대한 행정심판의 청구기간이 위 처분이 있음을 안 날로부터 60일이라고 본 원심의 견해는 옳고 거기에 소론이 주장하는 바와 같은 법리오해의 위법은 없다. 논지 역시 이유 없다.
3. 상고이유 제3점에 관하여
원심판결 이유에 의하면 원심은, 관계 규정과 택지개발촉진법의 입법목적을 종합하여 보면 택지개발예정지구를 지정함에 있어서는 도시계획상의 용도지역, 지구, 구역시설 및 사업, 지형지세 등 자연적인 환경, 기개발지와 미개발지와의 경계, 특수시설, 밀집취락, 양호한 건축물 등의 경계 및 도시계획법 등 관계법규에 의한 제한 등 제반사항을 참작하여 집단적인 택지개발이 필요한 지역을 합리적으로 선택·지정하고 그 경계를 결정하여야 할 것이므로, 이러한 기준에 비추어 볼 때 이미 택지로 개발되었거나 개발된 것과 다름없이 사실상 대지화되어 있고, 상하수도, 전기통신설비 등이 갖추어져 있어 건축을 하는데 하등 지장이 없을 뿐 아니라 다른 미개발지와 연계하여 집단적인 택지로 개발할 필요성이 없는 토지는 특별한 사정이 없는 한 택지개발예정지구에서 제외시켜야 한다고 전제하고, 거시 증거에 의하여 이 사건 토지는 부평-인천 간 폭 35m의 6차선 도로와 인천 북구 (주소 생략) 아파트단지(15층 건물 6개동)로 진입하는 폭 8m의 도로의 각지에 위치하고 있는 삼각형 모양의 토지로서 공부상 지목은 답이지만 이 사건 변경지정 및 승인처분일인 1992.12.28. 당시에는 이미 그전에 시행완료된 폭 8m의 아파트 진입도로와 거의 같은 높이의 평지였고, 1991.5.27. 착공되어 1993.6.30. 완공된 위 폭 35m 도로의 공사 완료 후에는 동 도로와도 그 지표가 같은 평지로 된 사실, 이 사건 토지는 일반주거지역에 위치하고 있고, 이미 상하수도, 전기, 통신설비 등 택지로 이용하는데 필요한 시설이 설치되어 있으며 현대아파트 단지와 바로 인접하여 있기 때문에 바로 주택이나 근린생활시설을 건축하여 기존의 공공시설을 이용하는데 아무런 불편이 없는 사실, 피고는 이 사건 토지가 이미 개발완료된 위 현대아파트 부지에 바로 인접하여 있고, 도로공사가 진행 중이던 부평-인천 간 폭 35m도로의 건너편에 위치하고 있어 이 사건 택지개발사업에 필요하지 않다고 판단하여 당초 지정된 택지개발예정지구에 포함시키지 않았다가 1992.12.28. 택지개발예정지구를 변경하면서 비로서 이에 포함시킨 사실을 인정한 다음, 이 사건 토지는 이 사건 변경지정처분 및 승인처분 당시 그 면적이 281㎡에 불과하여 이 사건 토지만으로는 택지개발의 대상이 될 수 없고, 위에서 본 바와 같이 이미 곧바로 근린생활시설 등의 건축물을 건축할 수 있는 택지로 사실상 개발이 되어 있는 곳일 뿐더러 도로들에 의하여 택지개발예정지구 내의 토지와는 완전히 차단되어 있어 동 예정지구내의 토지와 연계하여 집단적인 택지로 개발할 필요성도 없다고 인정되어 택지개발촉진법 제3조 제1항이 규정하는 택지개발예정지구의 지정대상인 "택지를 집단적으로 개발하기 위하여 필요한 지역"에 해당하지 않는다고 할 것이므로 이 사건 토지를 택지개발예정지구에 포함시킨 이 사건 변경지정처분 및 이에 기하여 이루어진 이 사건 승인처분은 위법하다고 판단하였다.
관계법령과 기록에 비추어 보면 원심의 위와 같은 인정판단은 옳고 거기에 소론이 지적하는 바와 같은 택지개발촉진법이나 형평의 원칙에 대한 법리오해의 위법은 없다. 논지도 모두 이유 없다.
4. 그러므로 피고의 상고를 기각하고 상고로 인한 비용은 피고의, 참가로 인한 비용은 피고보조참가인의 각 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.