[1] 공공사업 시행자가 공공사업을 시행하면서 토지수용법 제25조의3 제1항 소정의 재결신청청구에 불응한 경우, 이를 이유로 민사법원에 불법행위에 기한 손해배상청구를 함은 별론으로 하고, 그와 같은 사정만으로 그 공공사업으로 인해 손실을 받은 자가 사업시행자를 상대로 직접 민사소송으로 손실보상금의 지급을 청구할 수는 없다.


[2] 손실보상의 의무가 있는 공공사업의 시행자가 그 손실보상의 절차를 이행하지 아니하고 수용목적물의 소유자 또는 관계인으로부터 동의를 얻지도 아니한 채 공공사업을 시행하여 소유자 등에게 현실적인 손해를 가하였다면 그 공공사업의 시행은 위법하여 소유자 등에 대한 불법행위를 구성한다고 할 것이나, 공공필요에 의하여 재산권을 수용·사용 또는 제한하는 모든 경우에 공공사업의 시행자가 그 손실을 보상하여야 하는 것은 아니고, 그것이 사회적 제약을 넘는 특별한 희생인 경우에 한하여 보상을 하는 것이며, 헌법 제23조 제3항에 의하여 그 내용과 한계는 법률로 정하게 되어 있으므로, 사업시행자가 공공사업 시행에 있어서 각 해당 법률에 의하여 보상을 받을 권리가 있는 자가 아니라면, 사업시행자가 그 보상을 하지 아니하고 사업을 시행하였다고 하여 곧바로 소유자 등에 대하여 불법행위가 성립한다고 할 수 없다.


[3] 기선형망어업 허가를 받은 자는 구 농촌근대화촉진법이나 구 공유수면매립법에 의한 공공사업에 따른 손실보상청구권이 없다고 한 사례.
주문
1. 원고의 손실보상금 청구를 각하한다.
2. 원고의 손해배상금 청구를 기각한다.
3. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.

이유
1. 기초 사실
다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1, 2호증, 갑 제3호증의 1, 2, 갑 제9호증의 1, 2, 갑 제11호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 이를 인정할 수 있고, 반증이 없다.
가. 피고는 농촌근대화촉진법(위 법은 1995. 12. 29. 법률 제5077호 농지개량조합법 부칙 제2조에 의하여 폐지되었다)에서 정한 농지개량사업의 일환으로 경기도 화성군, 옹진군 연안 일대의 공유수면매립공사를 시행하는 사업시행자로서, 1991. 3. 30. 공유수면매립법(1997. 4. 10. 법률 제5337호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제29조 제1항의 규정에 따라 공유수면매립허가를 받고, 1991. 6. 21. 같은법시행령 제14조의2 및 농촌근대화촉진법 제96조의 규정에 의거 화옹지구 공유수면 우정단지 매립공사(이하 '이 사건 매립공사'라 한다) 실시계획을 인가받아 그 무렵부터 이 사건 매립공사를 시행하였는바, 그 실시계획의 내용은 다음과 같다.
① 사업목적：농지조성 등 농어촌발전기반 조성, 한국형농업시범단지 개발 등
② 사업구역：경기 화성군 서신면, 우정면, 장안면, 남양면, 마도면
③ 사업면적：매립면적 6,212ha, 개발면적 5,812ha
④ 사업기간：1991. 3.부터 2001. 3.까지 10개년
⑤ 사업내용：우정단지 외곽시설, 배수갑문 방조제 등의 시설공사
나. 원고는 1991. 4. 8. 원고 소유의 4.11t급 동력 어선 축래호에 대하여 충청남도지사로부터 충남 연안을 조업구역으로 하는 기선형망어업(현행 수산업법 제41조 제1항 및 같은법시행령 제25조 제12호 소정의 근해형망어업에 해당한다)허가를 받고, 원고의 거주지인 경기 화성군 서신면 궁평리 소재 궁평리 선착장을 근거지로 하여 위 허가어업에 종사하여 왔다.
2. 원고의 주장
원고는, 피고가 시행한 이 사건 매립공사로 인하여 원고의 어업 근거지이자 허가어업에 있어서 매우 중요한 요소인 궁평리 선착장이 폐쇄됨으로써 원고로서는 더 이상 위 선박을 이용한 어업에 종사할 수 없게 되었으므로, 피고는 농촌근대화촉진법 혹은 공유수면매립법의 관련 규정에 따라 원고가 입은 손실을 보상할 의무가 있거나 또는 피고가 원고의 허가어업권에 대한 손실보상을 하지 아니하고 원고의 재결신청청구에 불응하면서 이 사건 매립공사를 시행한 것은 "손실보상을 하지 아니하면 공사에 착수할 수 없다."는 공유수면매립법 제17조 등에 위반되는 불법행위로서, 피고는 그로 인하여 원고가 입은 손해를 배상할 책임이 있다는 취지로 주장한다.
3. 판 단
가. 손실보상금 청구의 적법 여부
먼저 원고의 손실보상금 청구에 관하여 살피건대, 1994. 12. 22. 법률 제4823호로 제정된 농어촌정비법은 농촌근대화촉진법상의 농지개량사업을 위 법상의 농업생산기반정비사업으로 보면서(부칙 제6조 제1항), 이러한 사업에 따른 손실보상의 절차에 대하여는 원칙적으로 토지수용법을 준용하도록 규정하고 있고(제91조 제6항), 한편 공유수면매립법 제16조는 같은 법 제6조가 정한 공유수면에 관하여 권리가 있는 자는 공유수면매립의 면허를 받은 자와 협의하여야 하고, 그 협의가 성립되지 아니하거나 협의할 수 없을 경우에는 같은법시행령 제30조의 규정에 따라 토지수용위원회에 재정신청을 할 수 있다고 규정하여, 각 그 손실보상의 절차를 별도로 정하고 있는바, 그렇다면 원고는 그 주장과 같은 사유를 내세워 농어촌정비법이나 공유수면매립법 소정의 절차에 따라 관할 토지수용위원회에 재결(재정)신청을 하고 만일 그에 불복이 있을 경우에는 항고소송으로 공법상의 처분인 토지수용위원회 결정의 취소를 구하여 그 결과에 따라 손실보상을 받을 수 있을 뿐이고, 사업시행자인 피고를 상대로 직접 민사소송으로 그 손실보상금의 지급을 청구할 수는 없다 할 것이다.
이에 대하여 원고는, 현행 토지수용법상 원고와 같은 피수용자에게는 재결신청권이 인정되지 아니하고 다만 기업자에 대한 재결신청청구권만이 인정되고 있는바, 원고가 위와 같은 절차에 따라 손실보상을 받고자 1995. 11. 7. 기업자인 피고에 대하여 토지수용법 제25조의3 제1항에 따라 재결신청청구를 하였으나 피고는 원고가 공유수면매립법 제16조에 정한 '보상받을 자'에 해당하지 않는다는 이유를 들어 재결신청청구 자체를 반려하였으므로, 더 이상 다른 구제수단이 없는 원고로서는 민사법원에 그 손실보상금을 청구할 수밖에 없다는 취지로 주장한다.
그러나 가사 원고가 주장하는 바와 같이 피고가 원고의 허가어업권에 대한 손실보상을 하지 아니하고 이 사건 매립공사를 시행하였고, 또한 원고의 재결신청청구에 불응하였다 하더라도, 이를 이유로 민사법원에 불법행위에 기한 손해배상청구를 함은 별론으로 하고, 위와 같은 사정만으로 원고가 사업시행자인 피고를 상대로 직접 민사소송으로 그 손실보상금 지급 청구를 할 수 있다는 주장은 받아들일 수 없는 것이므로, 결국 원고의 이 사건 손실보상금 청구는 부적법하다고 할 것이다.
나. 불법행위책임의 성립 여부
다음으로 원고의 불법행위에 기한 손해배상청구에 관하여 보건대, 손실보상의 의무가 있는 공공사업의 시행자가 그 손실보상 절차를 이행하지 아니하고 수용목적물의 소유자 또는 관계인으로부터 동의를 얻지도 아니한 채 공공사업을 시행하여 소유자 등에게 현실적인 손해를 가하였다면 그 공공사업의 시행은 위법하여 소유자 등에 대한 불법행위를 구성한다고 할 것이다. 그러나 공공필요에 의하여 재산권을 수용, 사용 또는 제한하는 모든 경우에 공공사업의 시행자가 그 손실을 보상하여야 하는 것은 아니고 그것이 사회적 제약을 넘는 특별한 희생인 경우에 한하여 보상을 하는 것이며, 헌법 제23조 제3항에 의하여 그 내용과 한계는 법률로 정하게 되어 있으므로, 원고가 이 사건 농지개량사업 또는 공유수면매립공사의 시행에 있어서 각 해당 법률에 의하여 보상을 받을 권리가 있는 자가 아니라면, 피고가 그 보상을 하지 아니하고 사업을 시행하였다고 하여 곧바로 원고에 대하여 불법행위가 성립한다고 할 수 없다. 따라서 우선 원고가 이 사건 농지개량사업 또는 공유수면매립공사의 시행에 있어서 관련 법률에 의하여 보상을 받을 권리가 있는 자인지에 관하여 살펴보기로 한다.
농촌근대화촉진법 제156조는 농지개량사업 또는 농가주택개량사업의 시행자는 그 사업에 관한 이해관계인이 당해 사업으로 인하여 손실을 받은 때에는 정당한 보상을 하여야 한다고 규정하고, 같은 법 제6조는 위 이해관계인이라 함은 어업권자와 수산업법 제2조 제7호의 규정에 의한 입어자'가 포함된다고 규정하고 있으며, 한편 공유수면매립법은 제16조 제1항에서 권리를 가진 자가 있는 공유수면에 대하여 매립면허를 받은 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 권리를 가진 자에게 끼친 손실을 보상하거나 그 손실을 방지하는 시설을 하여야 한다고 규정하고, 제6조에서 제5조 제1항에서 공유수면에 관하여 권리를 가진 자에는 '어업권자 또는 수산업법 제2조 제7호의 규정에 의한 입어자'가 포함된다고 규정하고 있는바, 어느 법률에 의하더라도 농촌근대화촉진법에 의한 농지개량사업과 이와 관련된 공유수면매립공사에 있어서 손실보상을 받은 수 있는 자는 '어업권자' 또는 수산업법 제2조 제7호가 규정하고 있는 '입어자'라 할 것인데, 앞서 본 바와 같이 원고는 기선형망어업 허가를 받은 자로서 수산업법 제2조 제7호의 규정에 의한 '입어자'가 아님은 분명하고, 같은 법조 제6호에서는 '어업권'을 같은 법 제8조의 규정에 의하여 '면허'를 받아 어업을 경영할 수 있는 권리로 정의하고 있으므로 결국 원고와 같이 어업 '허가'를 받은 자는 위 법상의 '어업권자'로 볼 수는 없다고 할 것이다.
따라서 원고에게는 농촌근대화촉진법이나 공유수면매립법에 의한 손실보상청구권이 인정되지 아니할 뿐만 아니라, 그 밖의 다른 법령에 의하더라도 원고가 피고에 대하여 손실보상청구권을 가지고 있다고 볼 아무런 자료가 없으므로 피고가 원고에게 보상을 하지 아니한 채 이 사건 매립공사를 시행하였다고 하더라도 이를 위법하다고 볼 수 없어, 결국 피고의 이 사건 사업시행이 원고에 대하여 불법행위가 된다는 원고의 주장은 그 나머지의 점에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
4. 결 론
그렇다면 원고의 이 사건 손실보상금 청구에 대하여는 이를 각하하고, 손해배상금청구에 대하여는 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.