[1] 도시계획은 도시정책상의 전문적·기술적 판단에 기초하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준을 설정하는 것으로서 재량행위이므로, 재량권의 일탈·남용이 없는 이상 그 도시계획결정을 위법하다고 할 수 없다. 행정주체가 구체적인 도시계획을 입안·결정하는 경우 비교적 광범위한 계획재량을 갖고 있지만, 여기에는 도시계획에 관련된 자들의 이익을 공익과 사익에서는 물론, 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 도시계획을 입안·결정하면서 이익형량을 전혀 하지 않거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라 할 수 있고, 또한 비례의 원칙상 그 행정목적을 달성하기 위한 수단은 목적달성에 유효·적절하고 또한 가능한 한 최소 침해를 가져오는 것이어야 하며 아울러 그 수단의 도입으로 인한 침해가 의도하는 공익을 능가해서는 안 된다.


[2] 행정청이 도시관리계획결정을 하면서 택지개발지구지정 바로 전에 건축허가를 받아 건축한 건물의 대지에 대하여, 용도지역을 생산농지지역에서 준주거지역으로 변경하면서 특혜적 개발이익을 향유하지 못하도록 주변의 준주거지역 내 다른 토지(건폐율 70% 이하, 용적률 500% 이하)와 달리 건폐율 40% 이하, 용적률 100% 이하로 변경하는 처분을 한 사안에서, 주변 준주거지역 내 다른 토지와 차별적으로 건폐율, 용적률을 제한해야 할 뚜렷한 이유를 찾기 어렵고, 개발이익 향유를 억제하기 위하여 건폐율, 용적률을 특별히 제한할 수 있는 근거규정이 없어, 위 처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 한 사례.
주문
1. 피고가 2008. 12. 26. 청주시 고시 제2008-134호로 한 2015년 청주도시관리계획 결정(변경)고시 중 청주시 흥덕구 가경동 (지번 1 생략) 대 321㎡, 청주시 흥덕구 가경동 (지번 2 생략) 대 363㎡에 관한 부분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.

이유
1. 처분의 경위
가. 원고는 청주시 흥덕구 가경동 (지번 1 생략) 대 321㎡ 중 334/803 지분, 청주시 흥덕구 가경동 (지번 2 생략) 대 363㎡ 중 49/397 지분을 소유하고 있고, 위 각 토지 지상에는 지하 1층, 지상 3층의 근린생활시설 건물이 있다(이하 위 각 토지를 ‘이 사건 토지’라 하고, 위 건물을 ‘이 사건 건물’이라 한다).
나. 피고는 2008. 12. 26. 청주시 고시 제2008-134호로 2015년 청주도시관리계획 결정(변경)고시를 하면서, 이 사건 토지의 용도지역을 생산녹지지역에서 준주거지역으로 변경하고, 허용용도는 제1, 2종 근린생활시설(안마시술소, 단란주점은 제외), 건폐율은 40% 이하, 용적률은 100% 이하로 변경하는 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 도시계획결정’이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실
2. 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
이 사건 도시계획결정은 다음과 같은 이유로 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.
(1) 이 사건 토지는 편도 4차선 도로에 접해 있고 맞은편에 시외버스터미널이 있으며 주변이 상업지역으로 둘러싸여 있어, 도시미관이나 주변 환경 여건상 상업지역으로 지정하는 것이 타당함에도 불구하고, 피고는 이를 준주거지역으로 지정하였다.
(2) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라고만 한다) 시행령 제85조 제1항 제6호에 의하면 준주거지역의 용적률의 최대한도는 200% 이상 500% 이하의 범위에서 정해야 하는데, 이 사건 도시계획결정상 이 사건 토지의 용적률(100% 이하)은 위 시행령의 범위를 벗어난다. 또한 같은 용도지역에 관하여는 일률적으로 용적률, 건폐율을 정해야 하는데, 이 사건 토지 주변 준주거지역의 건폐율(70% 이하), 용적률(500% 이하)과 이 사건 토지의 건폐율, 용적률이 현저하게 달라 형평에 어긋난다. 뿐만 아니라 이 사건 토지의 건폐율과 용적률을 위와 같이 정할 경우 이 사건 토지 지상에 새로운 건물을 신축하거나 현존하는 건물을 증축하는 것이 불가능하므로 원고의 재산권 행사에 막대한 지장을 초래하고, 현존 건물이 주변 건물과 조화를 이루지 못하여 도시미관을 해치는 것은 물론 도시의 효율적이고 체계적인 관리 원칙에도 반한다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 인정 사실
(1) 택지개발사업의 진행 경과
피고는 1996년경부터 청주시 흥덕구 가경동, 강서동 등 이 사건 토지 일대에 택지개발사업을 추진하였다. 이에 따라 이 사건 토지 일대는 1997. 7. 28. 강서1택지개발예정지구로 지정되었고 그 후 택지개발사업이 진행되어 현재는 개발이 완료되었다.
(2) 이 사건 건물의 건축 및 원고의 소유권 취득 경위
(가) 청주시 흥덕구 가경동 (지번 1 생략) 대 773㎡, 같은 동 (지번 2 생략) 대 397㎡(분할 전 이 사건 토지이다. 택지개발사업으로 인해 위 각 토지 중 일부가 분할·수용되어 현재와 같이 되었다)는 소외 1, 2 등이 공유하고 있었다. 소외 1, 2는 1996. 12.경 이 사건 건물의 건축허가신청을 하였으나, 허가권자인 청주시 흥덕구청장은 위 각 토지가 택지개발사업지구로 편입될 것이 예상된다는 이유로 건축허가를 보류하였다. 피고는 1997. 1. 16. 무분별한 건축행위를 방지하여 사업을 원활히 추진하기 위해 사업예정지상 건축허가를 제한함을 공고하였으나, 그럼에도 소외 1, 2는 지속적으로 민원을 제기하며 건축허가를 요청하였다. 피고는 위 각 토지의 위치, 건축물의 용도 등을 검토한 결과 예정된 택지개발사업의 토지이용계획, 가로망계획에 지장을 초래하지 않는다고 보아 1997. 3. 19. 건축을 허가하였다. 소외 1, 2는 같은 해 8.경부터 이 사건 건물의 건축공사를 진행하여 1998. 9. 3. 사용승인을 받았다.
(나) 건축허가 후 소외 1, 2는 위 각 토지를 택지개발사업지구에서 제척해 줄 것을 요구하였고, 피고는 1998. 4.경 택지개발예정지구변경을 통해 위 토지 중 건물 존속에 필요한 이 사건 토지만을 제척하고 나머지 부분은 분할하여 수용하였다.
(다) 원고는 2003. 6.경 이 사건 토지 중 위에서 본 일부 지분을 매수하여 2003. 7.경 소유권을 취득하였다. 소외 1, 2는 이 사건 건물을 다른 사람에게 매도하였고, 현재 이 사건 건물은 부동산사무소, 음식점, 약국 등 근린생활시설로 사용되고 있다.
(3) 이 사건 도시계획결정 경위
(가) 피고는 국토계획법 제30조, 제34조에 따라 5년 단위의 도시관리계획재정비안을 입안하여 2008. 7. 24.부터 8. 8.까지 공람공고를 함과 동시에 관련기관 협의, 시의회 의견청취 등의 절차를 거쳤고, 다시 2008. 11. 11.부터 11. 26.까지 재공람절차를 거친 후 이를 청주시 도시계획위원회 심의에 상정하였다.
(나) 당초에는 이 사건 토지에 관하여 건폐율 50% 이하, 용적률 160% 이하로 하여 공람공고를 하였는데, 원고와 같이 개발 사업에서 제척된 토지소유자들이 위 건폐율, 용적률이 부당하게 낮다는 의견을 제기하자, 재공람시에는 건폐율 50% 이하, 용적률 290% 이하, 높이 5층 이하로 바꾸어 공람공고를 하였다. 그런데 청주시의회, 대한주택공사 등 관계기관으로부터 택지개발사업으로 인한 개발이익 환수의 필요성, 특혜 시비 등을 감안하여 이 사건 토지의 용도지역 변경이 적정한지 검토를 요한다는 의견이 제시되자, 결국 청주시 도시계획위원회에서는 ‘이 사건 토지의 용도지역은 주변과 상응하도록 준주거지역으로 변경하되, 특혜시비, 주변의 토지소유자와의 형평성 등을 고려하여 현존하는 건축물의 건폐율, 용적률만을 허용하고 용도 역시 당초의 용도대로만 허용한다’고 결정하였다.
(다) 이에 따라 피고는 이 사건 토지 지상의 건축물의 건폐율(건축면적 230.46㎡ ÷ 대지면적 684㎡= 33.69%)과 용적률(연면적 669.06㎡ ÷ 대지면적 684㎡= 97.82%)을 계산한 뒤 그에 맞추어 건폐율을 40% 이하로, 용적률을 100% 이하로 제한하고, 용도를 제1, 2종 근린생활시설로 정하여 이 사건 도시계획결정을 하였다.
(라) 이 사건 토지 주변의 같은 준주거지역 내 다른 토지의 건폐율은 70% 이하, 용적률은 500% 이하로 정해져 있다.
(4) 이 사건 토지의 위치 및 주변의 현황
별지 도면에서 보는 바와 같이 이 사건 토지는 청주시외버스터미널 바로 맞은편 대로변에 접하여 있다. 강서1택지개발사업지구는 삼각형 모양으로 되어 있는데, 이 사건 토지 북쪽 경계선 부근을 기준으로 하여 그 위쪽은 상업지역이고 그 아래쪽 중 대로변에 접한 블록은 준주거지역이며, 그 왼쪽 지역은 아파트 등이 밀집된 주거지역이다. 주거지역 바로 아래쪽에 가로 방향으로 난 도로를 따라 띠 형태의 근린생활시설용지(제2종 일반주거지역)가 있고 그 아래쪽으로 다시 전용주거지역, 학교용지 등이 있다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 1, 5 내지 17호증, 을 1 내지 10호증의 각 기재 및 영상, 이 법원의 현장검증결과, 변론 전체의 취지
라. 판단
(1) 도시계획은 도시정책상의 전문적·기술적 판단에 기초하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준을 설정하는 것으로서 재량행위이므로, 재량권의 일탈·남용이 없는 이상 그 도시계획결정을 위법하다고 할 수 없다.
행정주체가 구체적인 도시계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 계획재량을 갖고 있지만, 여기에는 도시계획에 관련된 자들의 이익을 공익과 사익에서는 물론, 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있는 것이므로, 행정주체가 도시계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 하지 아니하거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라 할 수 있고, 또한 비례의 원칙상 그 행정목적을 달성하기 위한 수단은 목적달성에 유효·적절하고 또한 가능한 한 최소 침해를 가져오는 것이어야 하며 아울러 그 수단의 도입으로 인한 침해가 의도하는 공익을 능가하여서는 아니 된다. 이러한 법리에 비추어 이 사건 도시계획결정이 위법한지 여부를 살펴본다.
(2) 이 사건 토지의 용도지역을 준주거지역으로 정한 것이 위법한지 여부
앞서 본 사실관계에 비추어 보면, 피고는 시외버스터미널, 사업지구 북쪽의 중심상업지역과의 관계, 이 사건 토지의 남쪽과 서쪽에 있는 주거지역의 기능을 증진하기 위한 준주거지역의 필요성 등을 고려하여 이 사건 토지가 포함된 블록을 준주거지역으로 지정하였는바, 이는 객관적으로도 합리적인 계획으로 보이고, 이에 어떠한 재량권의 일탈·남용이 있다고 보이지 않는다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
(3) 이 사건 토지의 건폐율, 용적률을 제한한 것이 위법한지 여부
국토계획법 제78조 제1항 제1호 (가)목, 같은 법 시행령 제85조 제1항 제6호에 의하면, 준주거지역에서의 용적률의 최대한도는 200% 이상 500% 이하의 범위 안에서 관할 구역의 면적과 인구 규모, 용도지역의 특성 등을 고려하여 도시계획조례가 정하는 비율을 초과해서는 안 된다고 규정되어 있다. 따라서 피고가 도시계획으로서 준주거지역의 용적률의 최대한도를 정할 때에는 특별한 사정이 없는 한 위 시행령이 정한 200% 이상 500% 이하의 범위 내에서 정해야 한다.
더불어 용도지역에서의 용적률, 건폐율은 당해 용도지역의 특성을 감안하여 구역별로 세분하여 이를 정한 경우( 국토계획법 시행령 제84조 제2항, 제85조 제2항)가 아닌 한 동일한 지역에 일률적으로 적용되는 것이 원칙이고, 이 사건과 같이 같은 구역 내에 있는 토지 중 일부 필지에 대하여 용적률, 건폐율을 차별적으로 정하기 위해서는 이를 정당화할 특별한 사정이 인정되어야 한다.
그런데 이 사건 토지의 위치나 주변토지와의 관계를 종합적으로 살펴보면, 도시의 기능적, 형태적인 측면에서 이 사건 토지의 건폐율 등을 같은 준주거지역 내 다른 토지와 차별적으로 제한하여야 할 뚜렷한 이유를 찾아보기 어렵고, 오히려 도시의 미관이나 토지의 효율적인 이용, 체계적인 개발 등을 위해서는 이 사건 토지에 주변지역과 동일한 건폐율 등을 적용하는 것이 합리적으로 보인다.
실제로 피고가 이 사건 토지의 건폐율과 용적률 제한을 강화한 이유는, 앞서 본 바와 같이 체계적인 도시계획과 관련한 것이 전혀 아니었고, 이 사건 토지가 택지개발사업지구지정 직전에 건축허가를 받아 건축에 착공하였으며 그로 인하여 사업지구에서 제척되었다는 점, 그러한 이유로 택지개발사업으로 인한 지가상승 등 반사적 이익을 크게 누렸다는 점, 용도지역 지정·제한에 있어 이 사건 토지를 주변지역과 동일하게 취급할 경우 개발사업 이후 고가에 토지·건물을 분양받은 사람들과의 형평에 어긋난다는 점 등을 감안하여, 원고가 기존 건축물을 그대로 사용하는 것 외에 더 이상 개발행위를 하지 못하도록 하여 택지개발사업으로 인한 특혜적 개발이익을 향유하는 것을 억제하기 위한 것이었다.
그런데 국토계획법과 그 시행령은 건폐율, 용적률을 정하는 데 있어 고려할 요소로서 관할구역의 면적, 인구 규모, 용도지역의 특성 등을 들고 있고, 토지이용의 과밀화를 방지하거나, 토지의 이용도를 높이거나, 농·임·어업 주민생활의 편익증진을 위한 건축물의 경우 등에 있어 건폐율 제한을 일부 강화하거나 완화할 수 있도록 규정하고 있고( 국토계획법 제77조, 시행령 제84조 제3항 이하), 임대주택이나 도시계획시설을 건설하는 경우, 건축물 주위에 공원, 광장 등 공지가 있는 경우 용적률 제한을 일부 완화할 있도록 규정하고 있어( 국토계획법 제78조, 시행령 제85조 제3항 이하), 도시의 체계적인 계획적인 개발·관리라는 공익적 목적을 달성하거나 토지이용의 효율성을 증진하기 위하여 특례규정을 마련하고 있을 뿐, 이 사건과 같이 개발이익 향유를 억제하기 위하여 건폐율, 용적률을 특별히 제한할 수 있다는 근거규정은 없다.
아울러 이러한 행정목적을 달성하기 위해서는 도시관리계획이 아니라 개발이익환수를 목적으로 하는 제도, 즉 양도소득세 등의 세금이나 개발부담금 등을 통하는 것이 바람직하고, 더 나아가 투기 목적으로 개발예정지에 건축물을 건축하는 행위를 제한할 수 있도록 근거법규를 마련하는 등으로 입법을 통해 해결해야 하지(실제로 택지개발촉진법 제6조는 2007. 4. 20. 법률 제8384호로 개정되어, 개정 전에는 택지개발예정지구 지정이 되어야만 건축행위 등 제한이 가능하였으나, 개정 후에는 예정지구 지정 전이라도 지구 지정에 관한 공람공고가 있는 때부터는 행위제한을 할 수 있게 되었다), 이 사건과 같이 주변토지와 차별하여 토지 이용을 예외적, 원천적으로 제한하는 것은 그 수단이 목적달성에 적절하지 않을뿐더러, 토지소유자의 재산권을 과도하게 침해하여 최소 침해의 원칙에도 반한다.
(4) 결국, 이 사건 도시계획결정 중 이 사건 토지에 관한 부분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.
3. 결 론
원고 청구 인용.