적극행정이 문제가 된 배경은 법의 지배로의 전환, 민주주의의 미완성이 있다. 선자는 모든 영역에서 동일하나 후자는 정파 간 입장차가 클 때 공무원이 사전적 비판회피 전략을 선택할 위험이 높다.
앞에서 적극행정이 문제로 등장하게 된 배경으로 법에 의한 지배로부터 법의 지배로의 전환, 고객정치의 활성화, 게임의 규칙으로서의 민주주의의 미완성, 미디어와 위험산업의 성장을 든 바 있다. 그런데 법에 의한 지배로부터 법의 지배로의 전환은 모든 정책영역에서 동일하게 나타난다. 반면, 게임의 규칙으로서의 민주화의 미완성은 대립하는 정파 간 정책에 대한 입장차가 크게 나타날 경우 정권교체와 함께 불이익을 받을 가능성이 높으며, 이럴 경우에는 공무원들이 사전적 비판회피 전략을 채택할 가능성이 매우 높다. 복지정책이나 SOC 같은 경우에는 정파 간 입장차가 그리 크지 않지만, 우리나라에서는 유독 교육정책에 관한 정파 간 입장차가 크게 나타난다.