노동과 자본 투입이 아닌 사람 중심의 경제로 패러다임을 전환하기 위해 국민의 정부는 여러 제도적 기반을 갖췄고, 참여정부도 그 틀을 이어받았다. Fischer의 정책분석론에 따르면 국가인적자원개발정책은 각 집단간 갈등과 상호작용의 서사이다.
노동과 자본 투입 위주의 경제성장 방식에서 사람에 대한 투자 중심으로 패러다임을 전환해야 한다는 문제의식을 가지고 있었던 국민의정부는 2000년 1월 3일 대통령 신년사를 통해 교육부 장관의 부총리 승격을 천명하고, 뒤이어 인적자원개발기본법, 국가인적자원개발기본계획, 인적자원개발회의 체제 등 제도적 기반을 갖추게 되었다. 국민의정부가 정책의 기틀을 마련하였다면 참여정부는 2005년 5월 19일 국가인적자원개발 추진체제 개편 방안을 제시하고, 이를 기점으로 정책의 개선과 확산을 추진하였다. 이 과정에서 벌어진 정책담론은 교육과 인적자원개발이 국가 발전으로 나아가기 위한 논쟁의 역사였으며, 나아가 민주적 의사결정에 기여하는 정책 발달사이다. 정책의 ‘논쟁적 전환’으로 설명되는 Fischer의 정책분석론에 따르면 국가인적자원개발정책은 교육개혁에 대한 요구와 지지, 저항과 견제 등 정책 집단 간 갈등과 상호작용의 서사(敍史)이다.