중앙정부기관과의 협업 과정에서 지방자치단체나 중앙정부의 현지 사업소, 산화기관들은 그 주체에 있어 매우 제한적이다. 실질적 행정 서비스전달기관임에도 불구하고 중앙정부의 기획업무에 집중되어 지원금을 조건으로 정책집행에 동원되거나 업무관련 협력체계 구성으로 이해될 뿐, 정책수립에 참여하거나 협업과정에서 동등한 권한을 행사하는 경우는 드물다.
대부분의 협업사례들은 그 주체에 있어 매우 제한적이다. 물론, 적게는 2개에서 많게는 12개까지 위의 표에서 제시한 협업의 과정에 참여하는 기관의 수는 다양하며, 그 물리적인 수가 적다고 할 기준은 정해져있지 않다. 여기서제한적이라 함은 다음과 같은 의미를 가진다. 첫째, 많은 경우 서비스전달의 기획 및 기반정보제공 등 중앙정부의 기획관련 업무에 초점이 맞추어져 실질적인 서비스전달 담당기관들의 참여가 저조한 경향이 있다. 대부분의 행정서비스는 일선기관, 즉 기초자치단체나 정부의 서비스전달기관들을 통해 주민들에게 전달되는데, 이들의 역할은 문제해결의 대안마련 과정에서 제한적인 경우가 많다. 특히, 독립적인 법인격과 주권을 가지는 지방자치단체의 경우 중앙정부의 정책수립에 참여하는 경우를 찾기 어려우며, 중앙의 주요 정책은 보조금이나 교부금 등의 지원을 ‘조건’으로 정책집행에 동원되는 경우가 많다. 마찬가지로, 중앙정부의 현지 사업소 혹은 산하기관들은 비록 서비스 전달의 핵심적 역할을 담당하고 있지만, 협업과정에서 동등한 권한을 행사하는 경우는 드물다. 즉, 중앙정부기관들 간의 제한된 협업은 소수 기관들 간의 업무관련 협력체계 구성으로 이해될 뿐, 협업의 결과가 집행되어지는 과정에 대해서는 크게 관심을 기울이지 않는다는 데에 문제가 있다.