고려시대에는 작은 정부로써 관원들은 서로 혈연과 친분으로 얽혀 있었다. 예를 들어 시험관과 급제자는 특별한 인간관계인 좌주-문생관계를 맺게 된다. 지금은 재벌이 된 모 기업도 작은 회사일때는 전표도 없이 서무계에서 비용을 그냥 지불했듯이  고려 역시 일이 많지 않아 임시 관청이 많았다.
그러면 고려시대는 관리들의 기강이 엉망이었던 것일까? 역사는 그렇게 해석해서는 안된다. 그런 제도를 만들 당시에는 그 방식이 합리적이었기 때문이다. 왜 그때는 그것이 합리적이었는지를 궁리하는 것이 역사적 분석이다. 고려와 조선의 차이는 현대 용어로치면 작은 정부와 큰 정부라 할 수 있다. 고려시대에는 국가의 많은 기능을 지역사회와 종교단체에 맡겨두었다. 작은 정부일 뿐 아니라 끼리끼리 정부였다. 관원들은 서로 혈연이나 친분으로 얽혀 있었다. 예를 들어 주요 부서의 관원은 과거급제자가 많은데, 과거급제자는 그 시험을 주관한 시험관과 특별한 인간관계를 맺게 된다. 이를 좌주-문생관계라고 하는데, 급제자(문생)는 시험관(좌주)을 평생 스승이자 부친으로 받든다. 어찌보면 카톨릭의 대부와 유사한데, 좌주가 죽으면 문생이 상복을 입을 정도였다. 이런 관계의 사람이 같은 관청에서 상관과 부하로 근무하는데, 굳이 출근부나 휴가규정이 필요했을까? 지금은 재벌이 된 모 기업이 1960년대에 작은 회사일 때의 일화인데, 공장에서 비용을 요구할 때 전표도 없었다고 한다. 공장장이나 간부들이 말로 비용을 요구하면 서무계에서 그냥 지불했다. 신임 담당자가 행정서식을 요구하자 우리를 믿지 못하느냐고 큰 소동이 났었다고 한다. 고려의 사연도 이것과 비슷하다. 임시 관청이 많은 것도 그런 이유이다. 일이 많지 않으니 상설로 운영하는 것이 낭비이고 행정과잉이었다.