1991년 북한은 라진시와 선봉군을 묶은 지역을 북한 역사상 최초의 자유경제무역지대로 선포했지만, 그 후 김정일 사망 등의 문제가 생겨 발전하지는 못했다.
이 남북기본합의서가 체결되기 3일 전인 1991년 12월 28일 북한 당국은 라진시와 선봉군을 묶은 621 평방 킬로미터의 지역을 자유경제무역지대로 선포하였다. 이는 북한 역사상 최초의 자유경제무역지대이다. 북한 문헌은 이 지역을 경제특구로 지정한 이유를 중국, 러시아와 인접하였다는 점, 라진항, 선봉항 등의 좋은 항구가 있다는 점 등을 이유로 들었다. 그로부터 1년여가 지난 1993년 1월 31일 북한 당국은 최고인민회의 상설회의 결정 제27호로 “자유경제무역지대법”을 채택하였다. 이후 김일성의 사망(1994. 7), 북핵문제에 관한 북미 간의 제네바합의(1994. 10), 북한의 경제난 등의 일련의 사태가 전개되는 동안 라선특구는 별다른 진전을 보지 못하였다.