뇌물죄 외에 규정들이 각 법률에 흩어져 있고 적용하는 범위가 다르며 공무원개념도 반드시 정확하지 않다. 또한 공무원의 권한과 직무가 다변화되어 가기 때문에 규정자들에게만 직무수행의 공정성이 요구되는 것이 아니다. 따라서 뇌물죄의 행위주체에 공무수행사인을 포함한다면 처벌의 공백을 채울 수 있다.
첫 번째 문제점으로 지적할 수 있는 것은 뇌물죄의 주체인 공무원개념의 불명확성이다. 이 문제는 제3장에서 다시 상세하게 다루어지기 때문에 여기에서는 문제만을 제기하는 것으로 그치도록 한다. 형법상 뇌물죄 외에 기타 뇌물죄 규정들이 각 법률에 산재하고 있을 뿐만 아니라 각 법률마다 적용범위를 달리하고 있을 있으며 그렇다고 하여 형법상 뇌물죄의 공무원개념이 반드시 명확한 것만은 아니라는 점이다. 더욱이 공무원의 권한과 직무는 다변화되어 가는 사회에서 법령상 공무원만이 수행하는 것이 아니라 각종 아웃소싱(outsoucing)에 의하여 분산되고 있다는 점에서 법령상 공무원으로 규정된 자에게만 직무수행의 공정성이 요구되는 것은 아니다. 그런 점에서 뇌물죄의 행위주체에 공무원뿐만 아니라 “공무수행사인”을 포함할 것이 필요하게 된다. 이렇게 하면 각 법률에 규정된 수많은 공무원의제 규정을 정비할 수 있을 뿐만 아니라 특히 처벌의 공백도 보완할 수 있다. 즉 사인이 공무원의 직무를 위임･위탁받아 해당 직무를 수행함에도 불구하고 공무원의제 규정이 없는 경우 처벌의 공백이 발생하게 된다.