중앙·지방정부의 역할을 구분할 때 본질적·상대적 접근방식이 있다. 본질적 접근으로 지방분권을 정의하면 이를 뒷받침하는 정치과정·제도적 틀이 아직 미흡한 상황이고, 상대적 접근으로 보기엔 타국과 나라형편·지방 여건 등이 달라 그대로 적용하기가 힘들다.
국민안전은 국가의 존재이유이고, 모든 인류는 개별 존재의 자유를 보장할 수 있는 평화를 갈구한다. 따라서 가장 기본적인 공익은 안전과 평화로부터 출발한다. 공익은 공공부문에 속하고 이를 처리하는 대표적인 기제(機制)가 정부다. 이론상으로는 공공부문과 민간부문을 구분하거나 공공부문 중에서 중앙정부가 할 일과 지방정부가 할 일을 구분할 때에도 본질적 접근방식과 상대적 접근방식이 가능하다. 여기서 본질적 접근이란 지극히 지방적이고 현실적인 문제를 해결하거나 미래를 도모하는 일과 관련한 결정이고, 상대적 접근이란 다른 나라 혹은 다른 경우의 수준과 비교하여 결정하는 방식을 의미한다. 그러나 어떠한 접근방식을 사용하여 국가의 일과 지방의 일이 구분된다 해도 그러한 역할을 분담할 수 있는 기제를 마련하기 위해서는 나라형편과 지방의 여건이 고려되어야 한다. 즉, 문제의 인식과 해법이 전혀 다른 얼개에서 이루어지는 경우가 많다. 지방분권과 관련하여 상대적 접근이 갖는 한계가 여기에 있다. 또한 중앙정부와 지방정부의 역할이 본질적 접근에 의해 명확하게 구분되더라도 이를 뒷받침할 수 있는 제도적 ‘틀’은 고도의 정치과정을 통해 마련된다.