이 연구에서 사회갈등이란 사회적 자원을 배분하는 과정에서 파생되는 집단 간 대립과 경쟁으로을 의미하며 이념, 계층, 세대, 지역 등을 가로지르며 나타난다. 반면 공공갈등이란 중앙행정기관이 공공정책을 수행하면서 이해관계자 상호간 또는 이해관계자와 해당기관 간에 발생하는 이해관계의 충돌을 의미한다.
이론적 분석은 다음과 같은 다섯 가지 쟁점을 다룬다. 첫번째 쟁점은 공공갈등과 사회갈등의 개념이다(제2장 1절). 우리나라에서 통용되는 사회갈등의 개념은 종종 공공갈등, 특히 민･관 갈등의 개념과 혼용되는 특징을 보인다. 이 연구는 개념의 혼란을 방지하기 위해 전반적으로 갈등의 어원과 개념을 살펴보며 갈등의 유형을 상고하고, 그로부터 사회갈등과 공공갈등의 개념적 차이를 명확히 하고자 한다. 이 연구에서 사회갈등이란 가장 넓은 의미의 갈등으로서 사회 구조와 특정 맥락에서 사회적 자원(social resources)을 배분하는 과정 즉, 기본권 보장을 둘러싼 정치 투쟁 과정에서 필연적으로 파생되는 집단 간 대립과 경쟁으로서 변혁적 사회운동의 결과 이념, 계층, 세대, 지역 등을 가로지르며 나타나는 집단 간 긴장과 충돌을 의미한다. 반면, 공공갈등이란 중앙행정기관이 공공정책(법령의 제정･개정, 각종 사업계획의 수립･추진을 포함)을 수립하거나 추진하는 과정에서 해당 정책이나 사업으로 인해 영향을 받는 이해관계자 상호간 또는 이해관계자와 해당기관 간에 발생하는 이해관계의 충돌(국무조정실, 2009: 7)을 의미한다.