 중국은 국가가 성립되기 전 공산당이 창단됐기 때문에 국가보다 공산당이 우선되는 현상이 발생했고 당이 국가를 지도하는 일원적 영도체제가 유지됐다. 하지만 1978년 시장제도의 도입, 무역과 투자 등의 정책을 위해 국가기관이 합당한 기능을 수행해야 했기에 문제가 발생하기 시작했다.
 공산당으로의 권력집중 현상에서 파생되는 문제로, 공산당과 국가기관간의 관계(당정관계)를 조정하는 문제가 있다. 모든 사회주의 국가가 그렇듯이, 중국도 국가가 성립(1949년)되기 전에 공산당이 먼저 창당(1921년)되었고, 공산당이 사회주의 혁명과 건국을 주도하면서 국가보다 공산당이 우선하는 현상이 발생했다. 또한 공산당이 사회주의 건설을 주도하면서 당이 국가를 지도하는 일원적 영도체제가 유지되었다. 그러나 1978년 사회주의 현대화 건설노선을 추진하면서 문제가 발생하기 시작했다. 즉 시장제도의 도입, 소유제도의 다양화, 경제적 대외개방(무역과 투자), 분권화를 핵심내용으로 하는 개혁/개방 정책을 추진하기 위해서는 정부, 의회, 법원 등 국가기관이 그에 합당한 기능을 수행해야만 했던 것이다. 예를 들어, 정부는 경제정책을 입안 및 추진하고 사회를 관리해야 하고, 의회는 입법을 통해 시장제도의 운영과 사적 소유제도의 유지에 필요한 법률체제를 정비해야 하며, 법원은 법적 수단을 통해 사회구성원간의 이익갈등을 조정해야 한다.