소극행정이 만연한 이유는 민주주의의 제도화는 아직 성취해야할 대상으로 남아있기 때문이다. 정파들 간의 경쟁과 정견교체의 핵심이 민주주의의 제도화로 승자가 스스로를 구속하는 제도를 만들어 낼 때, 민주주의의 제도화가 확립될 수 있다.
셋째, 소극행정이 만연한 이유는 민주주의의 공고화가 이루어졌지만, 게임의 규칙으로서의 민주주의의 제도화는 아직은 성취해야 할 대상으로 남아 있기 때문이다. 민주주의에서는 정파들 간의 경쟁과 그 결과로서의 정권교체를 핵심적인 요소이다. 그리고 민주주의의 초기 단계에서는 정권교체의 결과 새로운 집권세력의 구세력에 대한 공격과 탄압이 주기적으로 일어나게 된다. 게임의 규칙으로서의 민주주의의 제도화란 이러한 공격과 탄압의 악순환이 주기적으로 나타나면서, 게임의 참여자들 사이에서 공존을 위한 희망과 노력들이 나타나는데, 그 단초가 새롭게 집권한 쪽에서 상대방을 공격하고 탄압하는 대신 자신들이 패자가 되었을 때를 상정해서 스스로의 행동을 제약하는 제도를 설계하는 것이다. 즉, 민주주의의 제도화란 바로 승자가 스스로를 구속하는 제도를 만들어 낼 때이다. 그런데 불행히도 우리의 민주주의는 아직 이 단계까지는 이르지 못했다. 이는 5년마다 주기적으로 일어나는 집권세력의 교체에서 공무원으로서의 수명을 연장하기 위해서는 모난 돌이 되지 않아야 하고, 절대로 튀는 정책을 추구하지 않아야 한다는 것을 의미한다. 이것이 바로 극도의 재량권의 억제 현상으로 나타나는 것이다.