거버넌스는 새로운 국정관리시스템으로 이해되고 있지만, 사실 수직적이고 공식적인 전통 정부의 역할을 대체하는 개념으로서 다양한 사회주체가 함께 목적을 수행하는 활동을 의미한다.
일반적으로 거버넌스는 두 가지로 구분하여 살펴볼 수 있다. 첫째, 거버넌스란 한 가지의 특정한 형태로 보지 않고, 새로운 국정관리시스템의 형태로 이해되고 있다. 이 때문에 시장적 정부, 참여적 정부, 신축적 정부, 탈규제적 정부와 같은 거버넌스의 다양한 유형이 제기되기도 하였다. 따라서 거버넌스는 기존의 정부체제를 대체하는 개념으로 공식적 권위보다는 공유하는 목적을 수행하기 위한 활동을 의미한다(Rhodes, 1996; 김정해, 2009: 37 재인용). 전통적 정부의 수직적 관계의 계층적이고 공식적권위를 바탕으로 하는 업무수행방식에서 중앙정부, 지방정부, 시민단체 등의 다양한 사회주체가 네트워크를 구성하여 공동으로 목적을 달성하는 방식으로의 전환과 확장을 제시해 준 것이다(김정해, 2009: 37).