첫째, 대부분의 국민들은 공익의 개념에 대해 모호하고 자의적인 해석기준을 갖고 있는데 이는 공익의 개념이 시대와 공간에 따라 가변적이기 때문이다. 이러한 공익을 집단적 합의의 산물로 간주하고 사회적인 정당성을 부여하는 집단적 합의 기제를 조정성이라고 한다.
첫째, 대부분의 국민들은 공익성이라는 단어를 접할 때 공익의 개념은 물론 무엇이 공익이고 무엇이 공익과 배치되는지에 대해 모호하고 자의적인 해석 기준을 가지고 있음에 주의해야 한다. 예를 들어 공익과 사익을 나누는 기준이 무엇이며, 공익에 봉사하는 사업은 무엇이며 그렇지 않은 사업이 무엇이냐고 묻는다면 이에 대해 어느 누구도 명쾌하고 분명하게 그 답을 주기 어렵다는 것이다. 왜 그럴까? 공익의 개념은 시대와 공간에 따라 항상 가변적이기 때문이다. 어제 공익의 대명사처럼 되었던 행태나 규범이나 사업이나 정책도 오늘은 그렇지 않을 수 있다는데 공익을 규정하는 어려움이 있다. 예를 들어 19세기 초반까지 ‘가난은 나랏님도 구제하지 못한다’고 했지만 21세기를 맞아 지구상의 어느 나라도 빈곤을 개인의 운명으로 치부하지 않는다. 현대 국가는 국가가 개입해서 해결해야 할 첫 번째 공익 요소로 빈곤퇴치와 구제, 나아가 복지까지를 논한다. 이는 곧 ‘공익’이 법규로 규정할 수 있는 객관적 실체(subsatnce)가 아니라 집단적 합의의 산물(social construct)임을 의미한다(은재호 2008). 이처럼 공익의 개념을 객관적 실체가 아니라 사회적 산물로 간주할 때 통합 연구의 관점에서 중요한 것은 주어진 특정 시점, 특정 집단에서 주어진 공익의 개념이 무엇인지를 파악하는 것 자체(공익의 snap-shot)이 아니라, 공익을 개념화하고 그렇게 만들어진 개념에 사회적 정당성을 부여하는 집단적 합의 기제(collective consensus-building mechanism)가 존재하는지의 여부이다. 이러한 기제가 곧 조정성이다.