중국이 대규모 국유기업 개혁을 시작하며 샤강 노동자가 대거 출현했고, 이들의 생활 보장과 재취업 문제를 해결하기 위해 정부는 취업촉진 및 생활 보장 정책을 내놓았다.
20세기 말, 중국이 대규모 국유기업 개혁을 시작하면서 샤강(下崗: 국유기업의 구조조정에 따라 외형상 실업은 아니지만 실질적인 실업으로 내몰린 불안정 고용상태의 노동자를 가리킴. 고용계약관계가 유지되기 때문에 실업으로 통계가 잡히지는 않지만, 직무배정을 받지 못해 임금을 받을 수 없으며 기업이 일정한 생활보조금을 지급하고 사회보험료를 대납함-역자주) 노동자가 대거 출현했다. 국유기업 샤강 노동자의 생활보장과 재취업 문제를 해결하기 위해, 정부는 일련의 취업촉진 및 생활보장 정책을 내놓았다. 이 가운데 네 가지 이정표적 의미를 갖는 문건이 중국의 적극적 취업정책의 근간을 이룬다.