기업 및 나라경제 활동의 기저가 될 수 있다는 순기능을 갖는 제도권 외 경제가 제도권 경제에 편입되지 못하는 이유는 진입장벽 및 비용이 크고, 진입에 필요한 정보를 모르며 제도권 경제 자체가 매력적이지 않다는 점 때문이다. 
분과위원회가 제도권 외 경제에 관심을 갖는 것은 그 순기능 때문이다. 그 활용에 따라서 일종의 인큐베이터 역할을 하기도 한다. 즉 다양한 재능이 여기에서 발현될 수 있고 기업 및 나라경제 활동의 기저(base)가 될 수 있다. 국가 입장에서는 이를 단순한 주변부(marginal or peripheral sector)로 취급할 것이 아니라 중요한 구성요소(building block)로 다루어야만 한다. 이렇듯 순기능을 갖는 제도권 외 경제가 제도권 경제에 편입되지 못하는 이유로는 진입장벽 및 비용이 진입에 따른 유익을 넘어서고, 진입에 필요한 정보를 제대로 알지 못할 뿐 아니라, 제도권 경제 자체가 매력적이지 않다는 점이 지적되고 있다. 이러한 부정적 측면을 극복하고 제도권 진입 유인을 부여하기 위해서는 포괄적인 정책수단이 필요한바 제1분과위원회가 제시하는 정책수단은 다음 네 가지이다.