공무원 또는 공무를 이관받은 사람이 국가기관의 지위에서 행한 행위는 위법여부를 불문하고 국가의 행위로 귀속돼야 한다. 불법한 공무원의 행위를 '개인'의 행위로 돌린다면, 국가작용 자체가 의미가 없게 된다.
최소한 계약설에 따르면 국가는 성립단계부터 국민으로부터 사적 폭력을 이양 받아 왔다. 국가의 활동은 기관 내적으로 공무원이나 국가의 업무를 이관 받은 사인이 행하지만, 그 사인의 행위는 국가기관의 지위에서 행하는 것이므로 행위의 효과는 위법여부를 불문하고 국가의 행위로 귀속되어야 한다. 만일 이를 분리하여 적법한 공무원의 행위는 국가기관의 지위에서 행한 행위이므로 국가 권력의 행사로서 합법·정당하여 모든 국민에게 법적으로 유효한 강제성을 가진다고 하면서, 반대로 불법한 공무원의 행위는 국가기관의 행위가 아닌 순수한 ‘개인’으로서의 행위에 불과하다고 한다면 공무원이라는 개인이 국가로서 행위할 것인가 개인으로서 행위할 것인가에 대한 전적인 판단자가 되는 결과가 초래된다. 즉 공무원 또는 공무를 이관 받은 사인이 직무수행상 수반되는 행위과정에서 국가기관의 행위와 개인의 행위여부를 판단하고, 그러한 판단하에 행한 모든 결과반가치는 개인에게 귀속되고 결과불법에 해당하지 않는 것만을 국가에게 귀속시키는 해석을 하게 된다면, 국가작용 자체를 형해화하는 해석으로 전락하고 만다.