본고는 지방의 대북교류가 시작된 이후 시기별로 영향을 미친 요인 분석과 교류 과정에서 작용한 관련 법, 거버넌스 체계 및 교류 성과를 검토한다. 분석 시기는 노태우 정부부터 현재의 문재인 정부까지 30년이며, 네 단계로 구분하였다. 구분 기준은 중앙 정부의 이념 지향성, 지방 대북교류에 여러 주체가 참여하는 거버넌스 양상, 대북교류의 성과로 이 세 가지 기준은 상호 작용한다.
본고는 지방의 대북교류가 시작된 이래 시기별로 어떤 요인들이 교류에 영향을 미쳤는지를 분석하고, 교류과정에서 작용한 관련법과 거버넌스 체계 및 교류의 성과를 검토하고자 한다. 이를 위해 우선, 분석의 시기는 지방 차원 대북교류의 싹이 튼 노태우 정부(1988-1993)부터 현재의 문재인 정부(2017.5.-2018.11.)까지 30년으로 한정하되, 국내의 중앙정부 교체와 지방(지자체·민간단체)의 대북교류 거버넌스 변화 그리고 대북교류 성과를 기준으로 네 단계로 구분하였다. 구체적 구분의 근거는 첫째, 실질적으로 지방의 대북교류를 통제하고 지도해 온 중앙 정부의 이념 지향성이다. 진보 성향 정부는 상대적으로 북한체제와 공존을 추구하면서 인도적 교류와 지방의 대북교류를 적극적으로 추진하였다. 반면, 보수 정부는 대북교류를 북한의 대남전략 및 태도와 연계 추진하여 남한의 일방적 교류와 지원을 지양하였다. 둘째, 지방 대북교류의 여러 주체가 참여하는 거버넌스 양상이다. 남북교류협력법 제정(1990)이후 대북교류 초기에는 지자체가 교류를 주도하는 모습을 보였으나, 점차 민간 시민단체와 대북단체 참여가 늘어나는 양상을 보였으며, 이는 2003년 5월 통일부가 지침을 통해 대북교류 협력사업자 승인에 있어 지자체를 제한하고 민간단체 위주로 승인하면서 두드러졌다. 셋째, 대북교류의 성과이다. 교류 초기에는 인도적 사안을 일방적으로 지원하는 사례가 많았으나, 점차로 교류 사례와 범위가 확대되면서 북한 특정지역에 생필품 공장 건설, 농어업 종자개량 및 파종사업 등 북한 주민에 실질적으로 도움이 되는 장기적 협력사업도 추진되었다. 하지만 이러한 세 가지 기준들은 독자적으로 작용하기보다 상호 작용하였다. 북한을 보는 기본 시각이 다른 중앙정부가 교체되면서 대북정책 기조와 관련 법·제도가 바뀌었고, 이에 따라 지방의 대북교류 거버넌스와 교류 성과도 영향을 받았기 때문이다.