지표는 정량화를 특징으로 하는데, 명시적 지표는 평가 기준이 명확하고 비교와 반복을 가능하게 하는 반면 함축적 지표는 평가를 추정할 수 있게 한다. 지표는 객관성을 지향하나, 바람직한 정부 역량을 측정하기 좋은 지수를 개발하려면 개념의 지나친 단순화를 지양하고 주관적, 관념적인 의미까지 표현하는 정성개념을 포괄해야 한다. 그러한 정성지표는 정량 정보가 불가하고, 수량화가 어려우며, 비용이 중요 결정 요인인 경우에 사용된다.
넷째, 지표는 가능한 정성적 측면을 제외한 정량화가 특징이다. 이렇게 한정된 범위 내에서 주로 평가방법과 관련해서 지표가 명시적(explicit)인지 또는 함축적(implicit)인지를 구분한다(Hammond et al., 1995: 2; Bell & Morse, 2001: 297). 지표가 명시적이라는 것은 평가를 위한 기준 방법이 명확히 기술된 상태를 의미하는 반면, 함축적이라는 것은 평가방법을 명확하게 기술할 수는 없지만 평가의 추정이 가능한 상태를 의미한다(Bell & Morse, 2001: 298). 명시적 지표는 시간과 공간을 달리해 비교가 가능하다는 점과 반복할 수 있다는 장점이 있다(Bell & Morse, 2001: 298). 이론적으로 지표는 정성적 속성도 포함한다. 다소 주관적(subjective) 의미를 가진 만족감 등의 경우가 대표적이다. 지표는 개념의 조작적 정의가 명확해야하기에 객관성(objectivity)을 지향한다. 하지만, 광범위한 차원에서 보다 바람직한 정부역량이란 무엇인가라는 질문에 대응할 수 있는 지수체계를 개발하기 위해서는 주관적 개념도 반영하려는 노력이 필요하다. 그러나 지나치게 주관적이거나 또는 이상적 가치가 수반된 개념은 실제로 지표를 개발할 때 자료 수집 및 해석이 어렵기 때문에 제외하는 것이 일반적 접근방법이다. 좋은 지수를 개발하기 위해서는 측정이 불가피하다는 이유로 제외하거나 숫자표기에만 의존해 개념을 지나치게 단순화시키기 보다는 복잡한 관념론적 의미를 상징적으로 표현할 수 있는 이해 범위의 폭이 넓은 정성개념을 포함해야 한다. 정성지표가 정량지표보다 선호되는 경우는 크게 세 가지로 요약할 수 있다: 정량 정보가 가능하지 않을 경우, 특정 개념의 속성 그 자체의 수량화가 어려울 경우, 그리고 비용이 지수개발의 중요 결정요인인 경우이다(Gallopin, 2005: 257). 이러한 경우, 정성적으로 평가된 정보를 가능한 정량표기로 전환해 사용한다.