1999년의 평생교육법에는 교육청 또는 기초자치단체가 평생교육을 지원하고 있었으나 각자 미비한 점이 있는 상황이었다. 이에 대해 2001년 제1차 '평생학습 5개년종합계획'을 수립하여 변화를 꾀하고 있다.
1999년 평생교육법에는 교육청이 평생교육 지원에 대한 책임을 전적으로 지고 있었으나 일반적으로 학교 이외의 시설에 대한 투자나 전문 인력 배치에 매우 소극적이었다. 이에 비하여 기초자치단체는 여성교육, 문화교육 등을 중심으로 다양한 평생교육시설들이 운영되고 있었으나 실제 법적인 책임이 없는 상황이었다. 이러한 지원 체제의 관행적 한계 상황에서 교육부는 2001년 제1차 ‘평생학습 5개년종합계획’을 수립하였다. 여기에서 평생교육 지원에 지자체가 참여할 수 있도록 단위 사업으로 ‘평생학습도시 지정 사업’을 추진하였다. 이는 학계에서 일본의 ‘생애학습선언도시사업’이나 유럽의 ‘학습지역(learning region) 프로젝트’를 참고하여 교육부에 제안한 것으로 이후 한국 평생교육 정책에서 추진 주체의 변화와 전달 체계의 다원화, 평생교육사 배치 강화 등 중요한 변화 촉진 정책으로 자리 잡는다.