정책 결정은 합리적이고 예측가능한 것이 아니다. 문제 흐름, 정책 흐름, 정치 흐름이라는 세 독립적 요소가 결합할 때 새로운 창이 열리게 된다. 이를 위해 정책결정자는 특정 이슈를 인지하고, 구체적 대안을 갖고 있고, 정치적 시기가 맞아떨어질 때 밀어붙이는 힘이 있어야 한다.
그러나 정치적 영향력이 크게 작용하는 것은 과학기술 분야를 비롯한 정책결정 과정의 속성 중 하나다. Kingdon의 ‘정책의 창(policy window)’ 이론에 따르면, 정책결정은 합리적이고 예측가능한 것의 오히려 그 반대다. Kingdon은 “왜 어떤 정책 의제는 주목을 받아 채택되는 반면, 어떤 정책은 누락되거나 방치되는가?” 라는 질문을 제기했는데, 정책결정 과정은 애초에 비합리적이고 예측불가능하기 때문임을 지적했다. Kingdon에 따르면, 정책 결정은 1)문제 흐름, 2)정책 흐름, 3)정치 흐름이라는 세 가지의 상호 독립적인 물줄기가 어느 순간 결합하여 맞아떨어질 때 새로운 정책의 창이 열린다고 주장했다. 이를 풀어서 말하면, 정책결정자가 특정 이슈를 정책 문제로 인식하고 있어야 하고, 이에 대한 구체적 정책적 대안이 존재해야 하며, 여기에 국민정서의 변화, 행정부 교체와 같은 정치적 시기의 변화가 동반될 때 정책이 채택된다는 것이다. 이 세 가지 중에서도, ‘정치적 변화’가 정책의 창을 여는 데 가장 영향력 있는 요소임을 강조했다(Kingdon, 2003).