보편적 서비스는 국민이 국가로부터 제공받는 기본 서비스로, EU에서는 2-10kg의 소포를 적어도 일주일에 5일을 모든 사람에게 배달하는 것으로 정의한다. 녹서도 공적 의무 관점에서 우편개혁은 보편적 서비스에 대해 명확한 정의를 내리는 것에서 시작한다고 했다. 녹서는 또한 보편적 서비스 품질기준을 포함하고 회원국이 이를 감시해야 함을 주장했다.
나. 보편적 서비스
 보편적 서비스란 국가가 국민에게 제공하여야 할 기본적인 서비스이다. EU 지침서는 우편 부문의 보편적 서비스에 대해 ‘예외적인 환경이나 지리적 조건을 제외하고 2kg까지의 우편물과 10kg까지의 소포를 매 업무일 또는 적어도 일주일에 5일을 모든 자연인, 혹은 법인에 배달하는 것’으로 정의하고 있다. EU 지침서의 모태가 되었던 유럽 우편 녹서(European Postal Green Paper)는 ‘우편개혁은 모든 구성원들의 이익을 위해 회원국들이 보장해야 하는 보편적 우편서비스에 대해 좀 더 명확하고 구체적인 정의를 내리는 것에서부터 시작되어야 한다’고 하였다. 이러한 접근은 보편적 서비스를 국민과의 계약의 하나로서 국가가 제공해야 하는 공적 의무의 관점에서 도출된 것이다.
 녹서는 나아가 단순히 보편적 서비스가 제공되어야 한다는 것만으로는 불충분하며 보편적 서비스의 정의에 적절한 서비스 품질기준도 포함되어야 한다고 주장하였다. 또한 서비스 품질기준은 우체통에 대한 접근기준이나 소비자 불만의 접수 등 다른 요소들도 포함해야 한다고 주장하였으며, 회원국은 보편적 서비스의 품질을 감시하고 이를 공개하도록 요구하였다. 보편적 서비스 정의를 위한 고려요인으로는 요금, 배달품목, 서비스 품질, 국경 간 서비스 등이 포함되어 있다.