기초노령연금을 국민연금제도의 성숙기까지의 과도기 과정에 활용될 선별적 공공부조로 보는 관점과 세대 간 부양제도 역할을 수행하는 보편적 기초연금으로 보는 상반된 발전 전망이 공존하고 있다. 
2007년 기초노령연금을 통해 이러한 세대 간 소득이전의 제도적 틀이 마련되었다고 볼 수도 있으나, 앞서 기초노령연금의 한계에서 다뤘던 것처럼, 기초노령연금은 제도 정체성이 모호하여 제도 발전방향에 대한 전망이 극명히 갈리는 미완성제도였다. 기초노령연금은 제도도입 당시부터 배태되어 있었던 제도의 모호한 정체성, 즉 한편으로는 국민연금제도 성숙기까지 과도기적으로 역할을 담당하는 선별적 공공부조로 보는 관점이 존재하고, 다른 한편으로는 보편적 기초연금으로서 세대 간 부양제도로서의 역할을 담당해야 한다고 보는 상반된 제도 발전전망이 병존하고 있었다. 실제로 이명박 정부에서는 기초노령연금 수급대상 범위를 중하위70% 수준에서 점차 축소시켜 나가고자 했다.