첫 번째는 법률우위로 인한 한계로, 헌법에 ‘법령의 범위안에서’만 조례를 제정할 수 있게 되어있기 때문에 이는 상위의 법령 안에서만 가능한 것으로 해석되고, 조례 제정의 범위가 극도로 제한된다.
첫째, 법률우위의 원칙에 따른 한계이다. 이는 헌법 제117조 제1항에서 찾을 수 있는데, 동조는 “지방자치단체는 주민의 복리에 과한 사무를 처리하고 재산을 관리하며，‘법령의 범위 안’에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.” 고 규정하고 있다. 그리고 지방자치법 제22조에서는 “지방자 치단체는 ‘법령의 범위 안에서’ 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다”라고 명시하고 있다. 이에 따르면 우리 법률의 경우 그 중요사항이나 핵심사항을 직접 정하고 요건 및 기준 등을 법령에 상세하게 규정함으로써 ‘법령의 범위안에서’ 조례를 제정하는 것은 자치입법권을 매우 제한시키고 있는 것이다. 즉 조례는 “상위의 법령의 법위 안”에서만 제정할 수 있는 것으로 해석되어 조례제 정권의 범위가 지나치게 축소되어 있다.