경제특구와 개발특구는 기반시설 대규모 투자에 대한 위험이 큰데, 따라서 그 추제가 문제되는 바, 위험도가 높은 나라에서는 민영개발이 쉽지 않으므로 공영개발이 필요하다. 따라서 개성공단도 정부의 지원과 투자가 꼭 필요한 사업이었다.
또한 경제특구와 개발구는 기업들이 입주하기 전에 먼저 개발사업자가 기반시설 건설에 대규모 투자를 해야 한다는 점에서 모험적인 사업이라고 할 수 있다. 상당한 비용을 투입해 특구를 건설했는데 기업들이 입주하지 않는다면 큰 손해를 볼 수도 있다. 따라서 누가 개발사업자가 되어 초기 개발비용을 투입할 것인가 하는 문제가 제기된다. 투자환경이 안정적이고 순조로운 경제성장이 기대되는 나라에서는 민간 개발사업자가 스스로 자금을 조달해 기반시설을 건설하고 제조업체들에게 분양하여 투자자금을 회수하는 민영개발이 가능하다. 그러나 북한처럼 위험도가 높은 나라에서는 민간 개발사업자가 사업을 벌이기 쉽지 않다. 따라서 기업 대신에 자국 정부 또는 외국 정부나 개발원조 기관에서 초기 투자자금을 제공하는 공영개발이 필요하다. 개성공단도 정부의 지원과 투자가 없었다면 성사되기 어려운 사업이었다.