공공기관 형성 초기에는 인력 등 자원 제약이 있기 때문에 조합주의적 제도설계가 지배적이었고 정치적 임용은 전략이었으나 사회교환이론의 관점에서 이는 자원교환 커뮤니케이션 효율 증가의 기제임과 동시에 내부 조직병폐의 원인이었다. 이에 대한 부정적 기억등은 정치적 임용에 대한 반정서의 귀인이다.
첫째, 공중의 마음속에 과거 권위주의 정부에서 이루어졌던 정치적 인사에 대한 불공정성의 자각과 부정적 인식이 집단적 기억으로 남아있는 원인이다. 역사적으로 한국의 공공기관은 개발주의 연대의 기원을 가지고 있다(곽채기, 2013:324). 공공기관의 초기 형성기에는 관리자 위치에 적합한 인력풀의 부족의 문제가 있었고, 인력 외에도 재정, 정보, 기술 등 동원가능한 자원의 양과 질에 제약이 있었다. 이에 동원적 효율성을 극대화하기 위한 조합주의적 제도설계가 지배적인 양태로 받아들여졌고, 공공부문에서 정치적 임용은 일종의 전략적 임용으로 인식되는 경향이 있었다(박천오, 1993). 이를 사회교환이론(social exchange theory)의 관점에서 독해하면, 당시 정치적 임용은 정부와 기관의 이념적 정합도를 높여 자원교환의 커뮤니케이션 효율을 기능적으로 증대시키는 기제로 작용하였다고 평가할 수도 있을 것이다(Koppell, 2003). 그러나 이는 동시에 공공부문 내부의 유착과 부패 등 조직병폐의 원인이 되기도 하였는데, 이러한 조직병폐에 대한 부정적 기억과 심리적 거부를 정치적 임용에 대한 반정서의 귀인 중 하나로 들 수 있다.