세계화, 정보화, 신자유주의가 등장하면서 국제연합체와 시민사회의 영역이 확대되는 등 변화가 일어났다. 이에 따라 ‘정부는 민간기업, 시민단체, 국제기구 등의 여러 행위자들 가운데 하나의 참여자’라는 거버넌스 패러다임으로 방향을 틀 필요성이 생겼다. 거버넌스 속에서 정부는 다양한 참여자와 함께 문제를 풀어나가는 국정운영 방식을 취하게 된다.
20세기 후반 들어 사회변화의 특징으로 대변되는 세계화, 정보화, 신자유주의(new liberalism)의 확산은 과거 정부 중심의 전통적인 행정패러다임에서 다양한 참여자들의 역할을 강조하는 새로운 국정운영 방식으로의 변화를 요구하게 되었다(김옥일 외, 2012; 최성욱, 2004). 국가 간의 경계를 넘어 자본과 노동의 교환이 자유롭게 이루어지고 EU와 같은 초국가적(supra-national) 수준의 국제연합체 출현에 따라 시민에 대한 정부의 통제는 약화하였으며, 특히 정보통신기술의 비약적인 발전은 시민사회의 집합적 행동(collective action) 및 정치참여의 기회를 확대함으로써 정부로부터 다양한 공공서비스 제공을 요구하게 되었다(손열, 2005; 이명석, 2006; 류지성･김영재, 2010). 더욱이 1970년대 후반 케인즈적 복지국가론을 비판하면서 등장한 신자유주의자들은 공공조직의 팽창과 권한 증대로 인한 비효율성을 지적하면서 정부의 최소의 역할을 강조하는 작은정부를 주장하였다(김병섭, 2007; 최성욱, 2003; 이주하,2011). 즉 비대해진 정부의 기능을 축소하고 다수의 행위자와 수평적 의사결정을 통해 수요자 중심의 공공서비스를 제공하려는 노력이 강화되었다고 할 수 있다(김도희･하상근, 2013). 따라서 급변하는 행정환경 변화에 적절히 대응하기 위해서는 ‘정부는 공공서비스를 독점적으로 제공하는 주체’라는 전통적인 정부주도형 행정패러다임(government)에서 ‘정부는 민간기업, 시민단체, 국제기구 등의 다양한 행위자들 가운데 하나의 참여자’라는 거버넌스(governance) 패러다임으로 전환이 필요하였다(라미경, 2006; 배재현, 2009; 류지성･김영재, 2010). 거버넌스 하에서 정부는 일방적, 수직적, 폐쇄적 정책집행 방식이 아닌 다수의 정책참여자와 상호협력하여 복잡한 사회문제를 해결하려고 하는 새로운 국정운영 방식을 선호한다(원소연, 2013; 윤태범･장현주, 2007).