남북기본합의서는 이변적, 포괄적 조약에 해당하며 묵시적 국가승인의 효력을 배제하고 있다. 따라서 기본합의서 제1조 내용은 북한을 정치적, 국제법적 사실상의 정부로 인정하고 그 제도와 법질서를 인정하는 하나의 지방적 정부로 본다.
일반적인 국제법 원칙상의 이변적이고 포괄적인 조약을 체결할 경우라 하더라도 묵시적 북한을 국가승인으로 인정할 수 있겠으나, 외견상 묵시적 승인으로 보이는 경우라 하더라도 승인의사를 명백히 유보하거나 반대할 때는 묵시적 승인으로 인정되지 않는다. 이러한 기준에 의거할 경우 남북기본합의서는 남과 북 사이에 체결된 이변적이고 포괄적인 조약에 해당된다고 할 것이고, 남북기본합의서 제1조가 남과 북은 서로 “상대방의 체제를 인정하고 존중한다”고 규정하고 있으나 남북기본합의서 전문상에서 남북관계가 “나라와 나라 사이의 관계가 아님”을 분명히 명시하고 있어 묵시적 국가승인의 효력을 배제하고 있다고 할 것이다. 따라서 남북기본합의서 제1조 내용은 북한을 정치적 실체 내지 국제법적 주체로서 ‘사실상의 정부’라는 점을 인정하고 그 제도와 법질서를 인정하는 하나의 지방적 정부라는 의미로 볼 뿐이라고 하겠다.