1990년대 일본에서는 공공공사가 적어지는 탓에 낙찰경쟁이 치열해지고 임금이 및 "공공공사설계노무단가"가 지속적으로 하락하여 생계를 위협 받는 상황이 발생하였다. 이에 대한 대책으로 全建總聯은 지속적 투쟁을 전개하며 독자적인 입법안을 만들기 위해서 "공계약법검토위원회"를 설치할 것을 결의하고 공계약조례를 적극적으로 전개 하며 국가는 공계약법을, 지방은 공계약조례를 제정할 것을 촉구하였다.
일본에서 공계약조례의 제정을 가장 먼저 제기하면서 적극적인 운동을 전개한 단체는 건설산업에 종사하는 근로자들로 조직된 노동조합인 全國建設産業勞働組合總聯合(이하 全建總聯)이다. 全建總聯이 이와 같이 적극적으로 공계약조례 제정운동을 전개한 이유는 1990년대에 들어서면서 국가 및 지방자치단체가 발주하는 공공공사의 규모가 감소함에 따라서 낙찰경쟁이 치열해지면서 덤핑 입찰 등이 자주 발생하는 한편, 건설관련 중앙행정기관들이 공공공사액의 예상가격을 산정하기 위해서 책정하는 “공공공사설계노무단가”가 지속적으로 감소함에 따라 건설산업에 종사하는 근로자들의 임금도 이에 연동하여 지속적으로 하락함으로써 생계를 위협 받는 상황에 직면하였기 때문이다. 全建總聯은 1980년대 중반부터 ILO 제94호 조약(“공공계약에서의 노동조항에 관한 협약”) 비준을 위한 지속적인 투쟁을 전개하였지만 소기의 성과를 달성하지 못하였다. 이에 따라 全建總聯은 1992년 10월의 정기대회에서 독자적인 입법안을 만들기 위해서 “공계약법검토위원회”를 설치할 것을 결의하고 이후 노동변호사단 자문을 거쳐 골자안(1993년)과 요강시안(1994년)을 작성하였다. 이렇게 작성된 “공공공사에 있어서의 임금등 확보법(공계약법)․조례(공계약조례)”의 요강시안을 중심으로 全建總聯은 산하 지역지부와 단위노동조합을 통하여 대대적인 운동을 전개하였다. 全建總聯은 각 지역의 노동단체, 업계, 학계, 지방자치단체가 참여하는 간담회 또는 심포지엄을 조직․개최하는 한편, 국가에 대해서는 공계약법을, 지방자치단체에 대해서는 공계약조례를 제정할 것을 호소하는 작업을 전개하였다.