정부는 배출권거래제를 3단계로 나누어 확대하고 있으며 현재 2차 계획기간 속에 있다. ’15-’17년 1차계획기간은 시범운영으로서 20개 업종에는 GF방식, 3개업종은 BM 방식으로 배출권을 거래했다.
정부는 배출권거래제를 3차 기간으로 구분하여 점진적으로 확대하는 계획을 수립하였으며, 현재 1차 계획기간이 마무리된 상태이다. 1차계획기간은 2015년부터 2017년까지의 3년간으로, 시범 운영의 성격이 짙다. 정부는 기업들의 부담 경감을 위해 배출권 전부를 무상으로 할당하였으며, 23개 업종 중 20개 업종에 과거배출량 기반 할당방식(Grandfathering, GF) 방식을, 나머지 3개 업종에는 과거활동자료량기반 할당방식(Benchmark, BM)을 진행하였다(환경부, 2017). 과거배출량기반 할당방식(이하 GF방식)이란 기업별 과거 온실가스 배출실적을 기준으로 배출권을 할당하는 방식이다(공성용 외, 2015). 이 경우 기업은 과거 배출실적과 유사한 배출권을 할당받기 때문에 비용 부담이 적고, 정부 차원에서도 적정 배출수준에 대한 정보가 부족한 상황에서 적용이 용이하다(관계부처합동, 2017).