정책의 속성상 관련되는 활동 내용의 범위가 넓고 거기에 더해 통제 불가능한 정치와 사회적 요인이 더해져 복잡한 양상을 띠므로 이를 당사자 간 합의 성립이 필요한 공공의 갈등 관리 형태로 정리해 볼 수 있다.  
물론 정책이란 아주 특정하게 정의한다고 하더라도 한없이 많은 정부의 활동을 지칭하는 것인만큼 모든 정책에 잘 들어맞는 이상적인 갈등관리의 형태를 상정하기는 거의 불가능한 일이다. 특별히 대규모 투자 비용 및 시간이 소요되고, 다양한 이해관계자들이 얽혀 있는 공공사업의 경우 정치적, 사회적 영향력이라는 측정불가능한 변수의 개입까지 있다고 생각해 보면 문제는 더더욱 복잡해진다. 따라서 앞에서 이상적인 상황이라고 언급한 상황을 상정하기 위해서는 좀더 단순한 형태의 갈등문제를 정의하고 시작할 필요가 있다. 여기에서는 갈등상황을 축소하여 “갈등 당사자 간 합의 도출을 통한 공공갈등의 관리”가 필요한 상황을 갈등문제로 가정해 볼 것인데, 실질적으로 많은 연구에서 공공갈등의 ‘해결’을 언급할 때 이와 같은 상황을 상정하고 있기도 하다(김선희 & 조진철, 2005; 서문기, 2007; 이영희 & 박세훈, 2004). 아래 [그림 4-1]은 선행연구들을 참조하여 합의 도출을 위해 필요한 조건들 및 단계들을 나타낸 것이다.