정상회담 때 언급된 ‘교류와 대여’라는 모호한 표현에 대해 한국 측은 ‘환수 측면에서 사실상 영구대여’를 의미하는 정책목표로 이해한 반면, 프랑스는 자국법에 위배되지 않는 범위 내에서의 ‘상호교환을 통한 문화재 대여’로 접근했다.
1기 정부 간 협상기간에서의 정부의 정책지식 및 자원수준은 다음과 같다. 먼저, 권능부여 연계측면에서의 이해관계자는 양국 정상회담에서 외규장각 의궤 문제해결을 위해 합의를 도출한 김영삼 대통령과 미테랑 대통령이 된다. 그러나 이후 회담결과에 대해 양국이 상이한 해석을 함으로써 양국 간 정책목표 불일치 내지 갈등이 발생되었다. 정상회담 때 언급된 ‘교류와 대여’라는 모호한 표현에 대해 한국 측 입장에서는 ‘환수 측면에서 사실상 영구대여’를 의미하는 정책목표로 이해한 반면, 프랑스 입장에서는 자국법에 위배되지 않는 범위 내에서의 ‘상호교환을 통한 문화재 대여’로 접근하였다(한겨레, 1995b). 미테랑 대통령이 ‘반환’이라는 용어를 사용하지 않고 교류의 방식으로 영구대여 한다는 합의에 대해 교류의 구체적인 조건이 명시되지 않았기 때문에 여러 가지 해석이 분분하였고, 나아가 협상과정에서 대여의 기탁기간에 대한 조율도 제대로 되지 못한 상태에서 프랑스가 ‘등가’라는 조건을 첨가함으로써 협상은 더욱 어려워졌다. ‘동등한 가치’는 다분히 주관적인 조건으로 프랑스가 자의적으로 평가할 수 있는 소지가 많은 사항이었다.