단일조직에서는 계층제적 지시를 통해 문제를 효율적으로 해결할 수 있으나 정보와 자원을 단일 조직이 보유하지 못하는 사악한 문제의 경우 이를 보유한 조직과의 수평적 협력을 통한 협업행정이 요구된다.
단일 조직에서는 이견과 행동을 조율하고 거래비용을 최소화 시킬 수 있는 계층제적 지시를 통한 조정이 가능하며, 전통적인 사회문제 해결 방식은 계층제적 지시를 핵심으로 수행되었다. 다만 계층제적 지시가 효율적으로 운용되기 위해서는 정보와 동기의 문제가 발생하면 안 된다는 조건이 필요하다. 사악한 문제의 경우 문제 해결을 위해 요구되는 정보와 자원을 단일 조직이 보유하지 못하므로 계층제적 지시가 작동할 수 없다. 공식적인 권한을 통한 통제와 조정이 불가능한 것이다. 만약 사악한 문제 해결에 필요한 정보나 자원을 민간부문이 보유할 경우에는 정부 부처 사이의 수평적인 협력만으로는 문제해결이 불가능하다. 그러므로 다양한 조직의 수평적인 협력을 통한 협업행정이 요구된다.