사회적 자본은 개인 간의 신뢰를 바탕으로 상호 이익을 축적하는데, 이는 공동체 문제와도 관여된다. 다원화된 정책환경에서는 사회주체의 경계가 모호해지고 협력이 강화되면서 민주주의의 가치를 실질적으로 실현하고자하는 욕구가 강해졌다. 따라서 단독 행정이 아닌 사회적 자본을 바탕으로한 각 주체의 협력이 필요하게 되었다.
∙개인과 개인의 신뢰를 바탕으로 상호간 이익이 축적되는 과정을 사회적 자본으로 정의할 수 있는데, 이는 개인의 문제가 아니라 공동체와 조직의 문제로 이어질 수 있음. 사회자본의 개념에는 공동체, 시민사회, 신뢰, 공익, 규범, 상호의존, 인적연결망, 공감 등의 의미를 내포함(오욱환, 2013). 신뢰와 협력, 호혜성은 사회적 자본의 핵심인데(윤은기, 2016), 복잡해지고 다원화되는 정책환경에서는 행정부만의 힘으로는 정책 난제를 풀어가는데 한계가 있음. 국가와 시민사회, 행정과 정치, 행정과 시민사회의 경계와 영역이 모호해지면서 과거와 같은 엄밀한 영역 구분은 약화되고있음, 상호 협력과 네트워크, 참여, 소통과 협력의 개념이 강화되고 있는데, 이는 정보시대를 맞이하여 행정 체계의 정보 독점이 사실상 어려워지고 있고, 민주주의가치를 실질적으로 보장해야한다는 시민사회의 요구가 커지고 있으며, 무엇보다 풀어가야 할 사회적·정책적 난제를 단일 영역에서 풀기 어려워지기 때문임. 결국 사회문제를 해결하는 주체들은 이제 정부뿐만 아니라 단체와 조직, 기관을 포괄한다는 점에서 광범위하고 복잡한 거버넌스가 필요한 시점이 도래하였음(이명석, 2017, 박재창, 2018)