참여적 정책 형성의 핵심은 사회적 이슈를 정책 문제로 선정하는 과정인 정책의제설정에 있다. 이해당사자 간 갈등이 있을 수 밖에 없으며 이해관계자들의 참여도에 따라 정책과정이 달라질 수 있다.
참여적 정책 형성의 핵심은 정책과정 중 정책의제설정에서 살펴볼 수 있다. 정책의제설정이란 정책의 결정 이전에 사회적 이슈가 되는 문제를 정책의 문제로 채택하는 과정을 의미한다(정일환 외, 2016). 즉, 정책의 형성과정에 사회문제에서 사회적 쟁점이 되면서 공중의 의제가 되는 과정으로 볼 수 있다. 이 과정은 사회문제가 사회적 쟁점이 되느냐, 그리고 공중의 의제가 되느냐의 단계로 필연적으로 이해 당사자 간의 많은 갈등이 발생할 수밖에 없다. 정책의제 형성과정(정일환 외, 2016)으로도 규정되는 이 시기는 정책대안의 실질적인 제안 또는 타협안이 대략적으로 결정되는 단계이기도 하다. 따라서 정책의제의 형성과정에 이해 관계자들이 얼마나 많은 참여를 하느냐에 따라 정책과정이 달라질 수 있다.