실업자 보호제도가 어려운 이유는 실업급여가 고용보호제도와 대체될 수 있기 때문이다. 노동자 입장에서 실직했을 때 소득보장 제도, 빠른 재취업, 실직 자체가 발생되지 않아야 만족할수 있다.
실업자 보호제도의 강화 또는 약화를 초래하는 요인들을 쉽게 설명해내기 어려운 이유는 실업자 보호제도(실업급여)가 적극적 노동시장정책이나 고용보호제도(EPL)와 어느 정도 기능적 대체물일 수 있기 때문이다. 즉, 개인 노동자 입장에서 보자면 실직했을 때, 소득보장을 해주는 제도가 구비되어 있거나, 빠른 시일 이내에 재취업할 수 있도록 도와주는 서비스가 있거나, 혹은 실직 자체가 일어날 가능성을 줄여주는 방식 중에서 어느 한 가지가 제대로 작동한다면 만족할 수 있다. 정책입안자의 입장에서 보면, 이 세 가지 제도의 적절한 결합을 통해서 노동시장 성과를 향상시키고 근로자 생활의 안정을 도모하는 방안을 찾아내야 할 것이다.