행정안전부의 2011년 해설서에 따르면 쉬운 것은 효율적인 것을 뜻한다. 비용이 더 적게 드는 불법적인 일이 있듯이 합법적인 것과 효율적인 것은 별개의 관계이다. 그러나 관계부처는 별다른 설명 없이 불법적인 것을 배제했다. 때문에 합법성에 대한 논증이 필요하다.
쉬운 결합이 합법적인 수단만을 전제하는지도 문제다. 합법적인 방법으로는 개인식별이 불가능했던 정보가 경찰관의 불법조회와 결합하여 식별 정보로 탈바꿈할 수 있다. 해킹도 마찬가지다. 행정안전부(현 행정자치부)는 2011년 해설서를 통해 ‘쉽게’라는 표현은 ‘합리적으로’라는 의미라고 설명했다. 하지만 합리성이라는 개념은 과도한 시간과 노력, 비용을 투입하는 경우를 배제하기 위한 개념이었을 뿐 합법성에 대한 고려는 없었다. 다양하게 해석될 수 있는 ‘합리성’의 의미 중 목적 달성을 위한 수단이 얼마나 효율적이었는지에만 관심을 가졌다. 그로 인해 시간･노력･비용의 투자가 적은 불법행위는 적어도 합리적, 즉 쉬운 결합이라고 볼 여지마저 뒀다. 이와 같은 논란을 고려했는지 최근 관계부처 합동 ｢개인정보 비식별 조치 가이드라인(2016.6.30)｣은 ‘쉽게 결합하여’의 의미를 ‘입수 가능성’과 ‘결합 가능성’을 모두 충족시키는 경우로 보고, 합법적으로 접근･입수할 수 있어야만 입수 가능성이 있다고 설명한다. 하지만 불법적인 접근이 배제되어야 하는지는 여전히 의문이다. ‘쉬운 결합’은 사실 판단의 문제이고 ‘합법성’은 규범 문제인 탓이다. 서로가 어느 한쪽을 구속하거나 영향을 준다고 볼 수 없다. 음주운전과 무단횡단이 불법이기 때문에 쉽지 않은 행동이라고 말할 사람은 찾기 힘들다. 합법적이라고 해서 쉬운 행위도 아닐 것이다. 합법성과 용이성은 논리필연적인 관계가 아니다. 그럼에도 불구하고 관계부처는 별다른 설명 없이 불법적인 접근을 배제했다. 물론 ‘쉽게 결합’의 해석은 형벌의 확장성을 막는데 방점을 두어야 한다. 그렇지만 법 창조에 가까운 해석은 곤란하다. 관계부처의 유권해석에도 불구하고 합법성 문제는 논증이 필요하다.