원세훈이 임시정부를 국민의회가 있는 노령으로 옮기자고 제기했다. 당시 상해는 이 문제를 주도할 여건이 되지 않았는데, 각원들 대부분이 미취임 상태였고 법무총장 이시영만 있었다.
세 곳의 임시정부는 지역적 기반도 달랐고, 인적 기반도 같지 않았다. 교통이 불편하고 서로 연락이 어려운 가운데, 각각의 지역적 기반을 배경으로 하여 임시정부를 수립한 것이다. 그러나 세 임시정부가 모두 민족의 대표기구로 역할할 수는 없었다. 통합 문제는 연해주 측에서 먼저 제기하였다. 대한국민의회 상설의회 의장인 원세훈이 상해로 와 노령에도 국민의회가 있으니 의정원을 합하고 정부를 노령으로 옮기자고 한 것이다. 그러나 당시 상해에는 이 문제를 주도할 만한 여건이 되지 못하였다. 국무총리 이승만을 비롯하여 각원들 대부분이 아직 취임하지 않은 상태였다. 법무총장 이시영만 상해에 있었다.