17개 특별･광역시 및 도를 자치단체로 두고, 시군구 통합으로 도의 기능만 재정립하는 방안인 도와 시･군 간 기능 분리안은, 기초자치단체와 광역자치단체의 수행 기능 중복 문제를 해결해야 한다. 단위사무보다 큰 단위기능 중심으로 전환, 사무수행체계 정비 후 체계화하는 것이 좋다.
도와 시･군 간 기능 분리안은 17개 특별･광역시 및 도를 자치단체로 존치하고 시군구 통합에 따라 도의 기능만 재정립하는 방안이 핵심이다. 광역자치단체인 도는 중앙과 기초자치단체 간 경유･전달 기능 위주의 행정을 담당하고 국가와 도/시･군 간의 사무중복으로 차별화된 지방자치 수행이 어려워진다. 광역자치단체와 기초자치단체의 수행 기능 중복의 문제부터 우선적으로 해결할 필요가 있다. 지방분권과 사무가 위임되면 도와 시･군 간의 책임소재 불분명에 따른 책임전가와 업무지연 등이 발생하여 지방자치단체 간 책임성 및 자율성 확보가 시급하다. 특히, 단위사무 중심의 사무이양의 문제는 국가(장관), 시･도(지사), 시(장)･군(수)･구(청장)가 분담해 수행하기 때문에 책임소재 불분명할 가능성이 높다. 따라서 단위사무보다 큰 단위기능 중심으로 전환이 필요하며, 사무수행체계를 정비한 후 법령으로 체계화하는 것이 바람직하다. 도 기능 전환을 위한 명확한 사무구분체계의 기준과 원칙 마련이 필요한데, 도의 기능 전환은 지방분권이 성숙되고 시․군 통합이 충분히 이루어진 후에 점진적으로 추진할 필요가 있다.