전체를 먼저 상정하고 이를 중앙정부와 지방정부가 나누어 갖는 방식의 지방분권은 갈등을 포함한다. 지방분권은 고도의 정치적 타협과 입법기술, 정치기술상의 어려움을 극복하면서 진화하고 있다.
이러한 경우에도 가까운 거리에 있는 시장(市長), 군수, 구청장의 집행이 시민입장을 더 고려할 것이라는 추정은 가능하다. 그러나 인간의 사회적 행태는 자신의 현장과 먼 곳으로부터의 재앙에 순응하는 모순을 타고 났다. 큰 재앙도 신의 노여 탓으로 돌리면 마음이 편하다. 대통령이 임명한 시장의 오만은 (자신과 먼 곳의 대통령 탓으로 돌리면서) 참아도 자신들이 선출한 시장의 오만은 참지 못하는 경우가 여기에 속한다. 이와 같이 전체(국가 전체의 업무)를 먼저 상정하고 이를 중앙정부와 지방정부가 나누어 갖는 방식의 지방분권은 시차적, 구조적 마찰 즉, 갈등을 포함한다. 따라서 지방분권은 고도의 정치적 타협과 입법기술, 정치기술상의 어려움을 극복하면서 진화하고 있다.