제21조는 국가통합의 경우에 적용되지만 국가 간 연합체계에서는 적용이 불가능하다. 국제관행에서는 선행국 주민이 승계국 국적을 가지기도 하지만 아닌 경우도 존재한다. 제21조의 내용이 국제관습법적 성격을 가졌다면 통일 후 한국 국적을 북한 주민 모두에게 주어야 하지만, 21조의 내용이 국제관습법적 지위를 가지는지는 명확하지 않다. 
위 제21조는 국가승계에 관한 1978년 및 1983년 비엔나 협약에서 예정하고 있는 국가통합의 경우와 동일하며, 동 조항에 적용될 수 있는 국가형태는 완전한 통합 국가·연방 국가 또는 헌법상 달리 규정되는 형태의 국가이며, 단순히 두 국가 이상이 각자 완전한 주권을 향유하면서 결합하는 국가 간 연합체계에는 적용될 수 없다. 한편, 앞에서 언급한 바와 같이 제2부의 규정은 지침 서적 성격을 갖는 것이지만 유엔 국제법위원회는 제21조는 국제관습법적 성격을 지닌다고 판단하고 있기 때문에 승계국은 제21조와 다른 내용의 협약을 제3국과 체결할 수 없다는 것이다. 반면 유엔 국제법위원회의 입장과는 달리 국제관행으로는 선행국 주민이 승계국 국적을 그대로 부여받는 경우와 그렇지 않은 경우가 상존하고 있으며, 탈냉전 이후의 관행을 보면 영토주권의 변화가 있을 시 승계국의 국적을 선행국의 주민에게 자동으로 부여하는 국가 관행이 일반적이라고 보여 지나 이것이 국제관습법으로 형성되어 승계국을 법적으로 구속한다고 보기는 아직 어려운 단계라고 보는 견해도 있다. 만일 유엔 국제법위원회의 입장과 같이 위 제21조의 내용이 국제관습법적 성격을 지난다면 통일 한국의 국적이 북한 주민 모두에게 부여되어야 하겠지만 과연 위 제21조의 내용이 국제관습법으로서의 지위를 획득했다고 보아야만 하는지는 의문이다.