용도지역제는 사전에 토지를 기능적 단일용도로 지정하고 분리하여 용도에 따른 허용범위를 획일적으로 규정하는 제도로, 본 제도의 경직성은 스프롤 현상과 같은 도시문제를 불러일으켰다. 용도지역제에 대처하기 위해 도입된 도시관리기법들은 용도지역 세분화, 도시경관 확보 등의 문제를 해소하였으나 이러한 도구들은 지역사회의 질과 정체성을 드러내기엔 한계가 있어 신도심주의, 지속가능성 등이 반영된 새로운 토지관리제도에 대한 사회 수요가 부상하였다.
1924년 「표준용도지역제수권법(Standard State Zoning Enabling Act)」의 제정으로 용도지역제(zoning)는 미국의 주정부에서 단일목적(single-use, 가령 산업, 주거, 상업 등 기타 목적)에 부합하는 건물, 구조, 토지의 입지와 이용을 규제하는 시스템으로 자리 잡게 되었다. 이렇듯 용도지역제는 토지를 기능적으로 단일용도로 분리하고, 사전에 모든 토지에 대한 용도를 미리 지정하며, 해당 용도에 따라할 수 있는 행위와 할 수 없는 행위를 획일적으로 규정한다(류해웅 2006). 이후 미국은 대도시의 발전과정에서 용도지역제의 엄격한 용도분리와 그에 수반되는 규제가 가져오는 직주분리, 통근거리 확대로 인한 자동차 위주의 생활권 확대, 도심공동화 등 스프롤(sprawl) 현상이라는 도시문제를 경험하게 된다. 이에 용도지역제의 경직성에 대항하기 위해 유연성을 갖춘 다양한 도시관리기법들이 도입되는데, 미국에서 1960년대 도입된 인센티브조닝(Incentive Zoning), 계획단위개발 등은 용도지역 세분화, 도시경관 확보 등을 가능하게 하였다. 이러한 노력들은 1970년대에도 맥락조닝(Contextual Zoning), 복합용도지역(Mixed Use Zone), 역사미관보호지구 등 다양한 방식으로 나타났다. 그러나 이러한 다양한 도구들은 장소의 질과 그 지역사회가 가지는 장소성을 드러내기에 한계가 있었다. 이에 1980년대 등장한 뉴어바니즘, 느린 성장(slow growth)을 지향하는 스마트성장(smart growth), 지속가능성(sustainability) 등이 반영된 새로운 토지이용 관리수단에 대한 필요성이 제기되었다.