상급행정기관의 소속 공무원, 하급행정기관에 대한 지시는 행정조직 내부에 효력이 있지만 조직 외부에는 효력이 없다. 처분청의 적법성은 상급행정기관의 지시가 아닌 법의 일반원칙을 따져야 한다.
상급행정기관이 소속 공무원이나 하급행정기관에 하는 개별・구체적인 지시도 마찬가지이다. 상급행정 기관의 지시는 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 효력이 없다. 대외적으로 처분 권한이 있는 처분청이 상급행정기관의 지시를 위반하는 처분을 하였다고 해서 그러한 사정만으로 처분이 곧바로 위법하게 되는 것은 아니고, 처분이 상급행정기관의 지시를 따른 것이라고 해서 적법성이 보장되는 것도 아니다. 처분이 적법한지는 상급행정기관의 지시를 따른 것인지 여부가 아니라, 헌법과 법률, 대외적으로 구속력 있는 법령의 규정과 입법 목적, 비례・평등원칙과 같은 법의 일반원칙에 적합한지 여부에 따라 판단해야 한다.