후삼국은 신라의 통제력 약화로 지역 세력이 성장하였는데 이들은 능력으로 출세한 사람들이다. 지역 내에서 행정력을 발휘하려면 신라의 방식을 따랐는데, 일부는 문맹과 무력만으로 이를 적용하여 행정하는 데는 한계가 있었다.
후삼국은 신라의 통제력 약화와 지역 세력의 성장으로 생겨났다. 지역 세력은 신라귀족이 혈통에 의존했던 것과 다르게, 능력으로 출세한 사람들이었다. 신라의 행정을 맡았던 촌주(村主), 떠돌이 승려와 도적집단의 우두머리, 농사나 무역으로 돈을 번 실력자, 군대의 지휘관 등이 지역의 주인공이 되었다. 이들은 경쟁을 통해 지역 내부에서 실력자가 되었고, 통치를 위한 행정력을 발휘하여야 했다. 당시 행정은 신라와의 관계가 끊어졌겠지만, 방식은 그대로였을 것이다. 예를 들어 세금을 걷는 것은 신라정부가 만든 조세 장부를 이용했을 터이고, 행정 업무를 맡은 사람도 그 지역에서 대대로 일해오던 집안에 맡겨졌다. 또한 사람을 동원하는 일에는 불교 사찰과 관련된 향도(香徒) 조직을 이용하기도 했다. 일부 실력자는 글을 읽고 쓸 수 없었지만, 행정에는 서류가 필요했다. 기억과 임시방편으로는 50여 가구 미만의 촌락 정도만을 다스릴 수 있었다. 하지만 이런 촌락이 몇 개가 합쳐지면, 행정서류 없이 처리하는 것은 불가능하였다. 또 실력자가 수하에 데리고 있던 부하들의 무력만으로 다스리는 것도 한계가 있었다.