후삼국의 우두머리인 왕건, 궁예, 견훤은 세력가들과 묵시적으로 동맹을 맺었다. 이후 고려가 후삼국을 통일하였으나 이 지역 세력가들의 영향력은 여전히 강했다. 고려는 이들을 인정하면서도 중앙집권적인 체제를 구축하기 위해 이들의 명예는 존중하고 권력은 거두었다. 이를 위해 우선 사심관을 통해 중앙과 지역의 인적 네트워크를 구축하였는데 사심관은 이후 수도에서 지역 행정을 맡아 관직, 세금 등 다양한 일을 하였다.
이들 중에 대표자가 후삼국을 이끈 왕건(해상 무역가 출신), 궁예(승려와 도적 출신), 견훤(군 지휘관 출신) 등이었다. 이들은 자신의 영역 내의 세력가들에게 관직을 내려주거나, 또는 결혼을 통해 동맹 관계를 맺었다. 대신에 세력가들은 인질을 보내기도하고, 경제적 지원을 약속하였다. 때로 전투에 필요한 병력을 이끌고 참가하기도 하였다. 서로 간의 묵시적 계약이었기에, 상황이 바뀌면 배신하기도 하였다. 후삼국의 통합을 위한 전쟁의 최후 승자는 고려왕조였다. 그렇지만 지역 세력가들의 힘은 여전하였다. 고려정부는 이들의 협조 없이 유지될 수 없었다. 통치차원에서 고려정부는 이를 인정하였지만, 중앙의 권력과 행정이 지역까지 미쳐야 했다. 이를 위해 정부는 지역 세력가들의 명예를 존중하면서, 권력을 빼앗아오는 길밖에 없었다. 첫 시도는 중앙과 지역 간의 인적 연결고리를 만드는 것에서 이루어졌다. 사심관(事審官)은 인적 네트워크를 연결하는 대표적 관직이었다. 이것은 과거 신라 국왕인 김부(金傅)에게 일정한 영역의 통치권을 부여한 것에서 시작되었다. 시간이 지나면서 사심관은 수도인 개경에 거주하면서 지역 내의 행정을 처리하였다. 이 행정은 지역 세력가를 중앙에 소개하여 벼슬을 내려주거나, 중앙 관료로 추천하는 일을 포함하여 다양하였다. 사심관은 세금과 인력 동원 액수를 조절하거나, 지역 사회 내의 갈등을 해결하는 일을 맡았다. 아마도 지역 사회에서 재판관의 역할까지 담당했을 것으로 보인다. 사심관은 중앙 관료의 직책을 겸직하였다. 따라서 일부는 중앙 귀족이 되거나, 권력에서 소외되면 다시 자기 고향으로 내려가 지역 세력가로 활동하였다.