개별 정책은 고유한 정책 목표 집단이 있지만 대북정책의 경우 매우 복잡해서 최소한 세 가지 이상의 정책 목표 집단이 존재하고, 이들 집단의 공감이 전제가 되어야 남북관계의 발전이 추진될 수 있다. 과거의 통미봉남, 한중관계 악화 등과 같은 문제들은 복수 행위자의 공감을 충족시키지 못했기 때문이다. 그러므로 신뢰는 특정 행위자의 거부감을 줄일 수 있고, 또한 프로세스적인 실천과정 역시 대북정책이 가지는 ‘복수 행위자 공감’의 의미를 반영한다.
우리 정부가 지금까지 추진한 대북정책의 경험에서 알 수 있듯이, 대북정책의 전개과정에서 발견되는 가장 큰 어려움의 하나는 정책 목표 집단(target audience of policy implementation)이 다면적이라는 점이다. 개별 정책은 각자 저마다의 고유한 정책 목표 집단이 존재하기 마련이어서, 조세정책의 경우 납세자, 노사정책의 경우 근로자, 교육정책의 경우 수험생 등 상대적으로 개별 정책이 추구하는 목표 집단이 존재한다. 그런데 대북정책의 경우 이러한 정책 목표 집단이 상대적으로 매우 복잡해서, 우리 내부의 국민, 북한의 집권세력과 일반주민, 그리고 미국과 중국을 핵심으로 하는 국제사회 등과 같이 최소한 세 가지 이상의 정책 목표 집단이 존재하고, 남북관계의 발전은 이들 집단의 공감이 전제가 되어야 추진될 수 있다. 설사 특정 어느 한 집단으로부터 반발이 예상되는 정책이라고 하더라도, 최소한 다른 정책 목표 세력들로부터 강력한 지지를 받거나, 혹은 장기적으로 특정 행위자의 반대가 다른 행위자들의 이해와 공감에 수렴하는 과정이 예견되어야 할 것이다. 예를 들어, ‘햇볕정책’ 혹은 ‘원칙 있는 대북정책’의 경우 국내, 남북한, 국제행위자 모두의 공감을 확보하는 데에 제약이 있었던 것이 사실이다. 남남갈등, 통미봉남, 한중관계 악화 등과 같은 문제들의 경험은 이와 같은 복수 행위자 공감의 원칙이 충족되지 못한 대표적인 사례들로 볼 수 있다. 이런 배경에서 신뢰는 상대적으로 보편적인 의미의 가치를 담고 있는 관계로 특정 행위자의 거부감을 최소화할 수 있고, 또한 프로세스적인 실천과정 역시 대북정책 추진 과정에서 나타날 수 있는 다양한 문제점들을 해결하면서 다음 단계로 넘어간다는 차원에서, 대북정책이 가지는 ‘복수 행위자 공감’의 의미를 적극 반영하고 있다.