문화재 환수 정책설계에서 국외문화재 환수 분야는 국내정책상황에만 국한되지 않고 국･내외의 다양한 이해관계자가 고려돼야 하고, 문화유산이라는 공공재 보존과 원소유국에서의 관리라는 권리적 성격이 병존하기 때문에 국가 간 이익이 대립될 수 있다.
문화재 환수 정책설계에 있어서 우선적으로 감안하여야 할 특수한 정책맥락으로서 첫째, 국내정책상황에만 국한되지 않고 국･내외의 다양한 이해관계자가 고려되어야만 한다(Prott, 2011). 그러나 현실적으로 문화재 환수와 관련된 행위자의 범위를 파악하기가 상대적으로 힘들다. 해외에서 문화재를 보유하고 있는 모든 소장자들을 알아내기도 힘들고, 문화재 환수에 있어 주요한 역할을 하는 행위자들 중 평소에는 문화재 환수와 거의 관련이 없다가, 갑자기 어떤 계기를 통하여 문화재 환수에 결정적인 역할을 하는 경우가 상당히 많기 때문이다. 이에 따라 관련 이해관계자별(문화재 보유자와 환수 노력자)로 문제에 대한 시각이 다르다는 특징이 나타난다. 즉 국외문화재 환수 분야는 문화유산이라는 공공재 보존이라는 성격과 해당 문화유산은 원소유국에서 관리되어야 한다는 권리적 성격이 병존하기 때문에 국가 간 이익이 대립될 수 있다.