위반행위에 대한 조사는 법 시행에 필요하다고 여겨지는 경우에 개시 가능하고, 조사 대상 행위가 반드시 범죄여야만 하는 것은 아니다. 이런 행정조사는 형사절차에서의 증거수집과 기능적으로 동일하고, 수집된 증거는 자주 이후의 형사절차에서 증거가 됨에도 불구하고 조사 개시의 요건으로 ‘범죄혐의’가 필수는 아니지만, 조사에 대한 협조는 피조사자 및 제3자에게 강제된다.
이런 수사의 전단계로서 기능하는 행정조사는 원칙적으로 - 위험예방을 목적으로 한 경우와 마찬가지로 - 그 개시 요건이 구체적 사실을 기초로 한 형사소송법 제195조, 제196조 제2항의 “범죄혐의”보다 낮게 설정될 수 있다. 위반행위에 대한 조사는 “법의 시행을 위하여 필요하다고 인정”되는 경우에 개시될 수 있고, 조사의 대상이 되는 행위가 반드시 범죄이어야만 하는 것은 아니다. 이런 행정조사는 기능적인 관점에서 보면 형사절차에서의 증거수집과 기능적으로 동일할 뿐만 아니라, 수집된 증거가 드물지 않게 이후의 형사절차에서 증거로 사용된다. 그럼에도 불구하고 조사 개시의 요건으로 (수사 개시의 법치국가적 한계인) “범죄혐의”가 요구되지 않지만, 조사에 대한 피조사자 및 제3자의 협조가 (사실상 또는 법적으로) 강제된다. 바꿔 말해 행정조사에서 동원되는 권한은 수사와 비교할 때 기능적으로 동일하(거나 경우에 따라서는 더 강력하)지만, 피조사자의 강제된 협조나 동의를 전제로 쉽게 사용될 수 있는 반면, 그 조사절차에서 피조사자의 권리보호 절차가 명시적으로 규정되지 않은 경우에 그 피조사자는 그 조사절차에서나 이후의 형사절차에서 전혀 보호받지 못하거나 또는 최소한 그 지위가 매우 불안한 상황에 놓이게 된다. 반대로 행정조사가 범죄혐의에 기초하여 진행되거나 또는 범죄혐의를 근거짓기 위해 이루어지거나 또는 범죄혐의를 밝히기 위한 수사로 이어질 수 있는 구조적 가능성이 있어, 행정조사는 실질적으로 볼 때 수사로 이해될 수 있는 반면, - 그 행정조사가 공식적으로 형사절차가 개시되지 않았거나 또는 수사기관이 조사를 하는 것이 아니라는 이유로 피조사자의 권리를 보장하지 않은 상태에서 이루어질 때에는 - 사실상 수사규범을 우회하여 탈법적으로 수사가 이루어질 수 있는 (법치국가적) 위험이 발생한다.