집단의 잠재적 힘이 군중들을 위험한 상태로 동원할 수 있다는 것은 군중심리의 속성상 명백하다. 지방공공단체가 집단행동에 대하여 법과 질서를 유지하고 실질적 고찰을 통한 최소한의 조치를 강구하는 것은 필요하다.
집단행동에 의한 사상표현은 잠재하는 일종의 물리적 힘에 의해 지지되며 이 잠재적 힘은 극히 용이하게 동원될 수 있다. 이 경우에 평온정숙한 집단이라고 하여도 때로는 흥분, 격앙의 와중에 말려들어 심한 경우에는 일순간 폭도화되고 실력에 의해 법과 질서를 유린하게 됨으로써 집단행동의 지휘자는 물론 경찰력으로서도 어쩔 수 없는 사태로 발전할 위험이 존재하는 것은 군중심리의 법칙과 현실의 경험에 비추어 명백하다. 그러므로 지방공공단체가 집단행동에 의한 표현의 자유에 관한 한 예측하기 어려운 사태에 대비하여 법과 질서를 유지할 필요가 있고 최소한도의 조치를 사전에 강구하는 것은 부득이한 것이다. 어떠한 정도의 조치가 허용되는가는 허가 또는 신고라고 하는 용어나 입법 기술에 상관없이 조례 전체의 정신을 실질적‧ 유기적으로 고찰하지 않으면 안 된다.