현행 복수노조 관련 제도는 원래 당위적 가치로서 지향되었지만, 이에 대한 확장의 고민이 깊지 않았다. 97년의 법 개정에서 한국노총과 민주노총의 의견이 달라 기업의 수준에 따라 복수노조가 단절되는 현상이 생겼다. 전노협 출범 이후, 법적으로는 복수노조가 사실상 허용됐으나 노동법상 단절되었다. 이후 복수노조 논의는 다른 문제와 엮여 다시금 거래의 대상이 되었고, 이 과정에서 노동진영의 협상은 성공적이지 못했다.
하지만 이런 제도적 측면과 함께 노동조합운동 진영의 주체적인 노력이 요구된다. 복수노조 관련 제도가 만들어지는 역사적 과정을 추적하면서 우리가 확인한 것은 현행 복수노조 제도 설계 당시의 노동정치 지형에서 기업별 복수노조 허용은 ‘당위’적인 가치로 지향되었으나 이를 노동기본권의 확장, 노조의 대표권 확장으로 이어지도록 할 것인가에 대한 고민은 이해당사자들 모두에서 그리 깊지 않았다는 것이다. 3금3제가 패키지로 논의되던 97년 법 개정 과정을 보면, 한국노총은 복수노조를 원하지 않았고, 민주노총은 상급단체 복수노조 허용을 확보하는 데 주력했던 것으로 보인다. 이때 복수노조가 초기업수준과 기업수준으로 단절되는 기이한 현상을 낳았다. 앞서 언급하였지만 우리는 층위별로 복수노조를 선택적으로 구분하여 볼 수 없다고 생각한다. 한국에서 유일노총 시대가 사실상 무너진 1990년 전노협의 출범 이후, 형식적(법적) 측면에서 엄밀히 따지더라도 1997년 초기업 단위 노조/연합체 복수노조 설립이 허용된 이후 기업 단위에서도 복수노조가 사실상 허용된 것으로 볼 수 있다고 판단하고 있다. 하지만 노동법에서는 이를 단절시키는 기이한 일이 벌어졌다. 이후 복수노조 논의는 교섭창구 문제와 근로시간면제제도와 묶이면서 또 한 번 ‘거래’의 대상이 되었다. 이 과정에서 노동진영은 원칙적인 입장, 즉 결사의 자유 보장, 개별교섭 보장을 주장했을 뿐 그것이 실제 대표권 확장에 어떻게 기여하도록 제도를 설계할 것인가의 문제에 대해서는 정치하게 방안을 내고 협상을 하지 못했다고 평가할 수 있다.