도사 번 출신인 나카오카는 조슈 번에 몸을 두면서 자신처럼 망명한 지사들 사이를 조율해주는 존재가 됐다.
 하지만 막부 편을 들던 사쓰마 번도 그들이 강하게 주장하던 공무합체론을 막부가 받아들일 기미를 보이지 않자 타도 막부 쪽으로 방향을 전환했다. 그 결과 ‘적군의 적은 아군’이라는 생각 아래 사쓰마 번 안에서는 사이고를 중심으로 조슈와 손을 잡으면 막부와 비등해져 군사력과 발언권이 비약적으로 확대될 것이라는 의견이 오갔다.
 도쿠가와 막부 타도를 위해서라고는 하지만 이 오월동주(吳越同舟)는 그림의 떡처럼 느껴졌다. 한편 조슈 번에 몸을 두면서 사쓰마와의 동맹을 모색하던 인물, 나카오카 신타로가 있었다. 도사 번 출신인 그는 8·18 정변으로 양이파 탄압이 시작되면서 조슈 번에 망명했다. 이후 그는 조슈 번에서 자신처럼 망명한 지사들 사이를 조율해 주는 존재가 됐다. 그가 삿초(薩長·사쓰마와 조슈)동맹을 구체적으로 그려 나가면서 양쪽 타협이 시작되었다.
 1866년 3월 7일 가쓰라 고고로, 사이고 다카모리, 고마쓰 다테와키(小松帶刀), 사카모토 료마 네 사람이 근위가 화원 저택에 모여 앉았다. 그 자리에서 나눈 의견을 바탕으로 몇 가지 약속이 구두로 맺어졌다. 이는 사쓰마와 조슈 유력자들 사이의 신사협정과도 같았다. 다음 날 가쓰라 고고로가 회담 내용을 6개 조항으로 정리하여 기록했다. 가쓰라는 그 기록을 료마에게 보내 잘못된 내용이 없다는 확인과 그것을 증명하는 배서(背書)를 요구했다. 본디 이 배서는 동맹 체결의 발안자이며 계약 체결을 위해 가장 많이 뛰어다닌 나카오카가 그 영예를 얻어야 했다. 그러나 나카오카는 사정상 회담에 참여할 수 없었기 때문에 동맹 계약 내용을 담보할 수 없었다. 따라서 회담 자리에 참석한 료마에게 그 역할이 돌아간다. 료마가 삿초동맹에 기여한 것은 양쪽 번이 회담 자리에 앉기까지의 준비 역할이었다. 나카오카에 버금가는 위치의 유력자를 설득하고 움직이는 데 있어 료마의 뛰어난 화술(話術)이 빛을 발한 것이다.
