제석사는 왕궁 내 불당 성격의 사원으로 왕궁 안이나 근처에 세워진다는 견해로 볼 때 익산에 세운 복도도 왕궁이 먼저 만들어진 후 도성 건설이 진행됐을 가능성이 매우 크다.
익산 복도의 경우도 왕궁이 먼저 만들어진 다음 도성 건설이 진행되고 있었을 가능성이 매우 크다. 그러한 추정의 단서가 되는 것이 제석사와 쌍릉존재이다. 제석사 건립과 관련된 제석 신앙은 백제뿐만 아니라 신라에도 있으며, 제석사는 왕궁의 내불당적 성격을 가지는 것으로서 왕궁의 내부 혹은 그와 인접한 곳에 건립된다는 견해도 있다. 그러한 성격으로 미루어 제석사는 왕궁 조영 이후 본격적인 도성 건설 공정과 관련하여 창건되었던 것으로 볼 수 있다. 제석사의 정확한 창건 시점은 알 수 없으나 『관세음응험기』에 의하면 ‘무광왕’이 익산에 천도하고 조영한 정사가 바로 제석사이다. 이 내용을 받아 들일 수 없다 하더라도 과정에서 제석사를 창건하였음을 추정하기는 충분하다. 관세음응험기에 의하면 제석사는 639년에 소실되었으므로 적어도 그 이전 무왕 즉위 이후 익산 신도성 조성 공정이 진행되면서 세워졌을 것으로 볼 수 있다.