장안성이나 동경성은 궁성과 황성으로 구성되는데, 철원도성은 둘을 구분 할 수 없다. 일제감정기에 일부 붕괴되었기 때문으로 추측된다. 앞의 두 성은 내성에 왕실의 시설만 있는데 궁예는 내성안에 관아를 둔 것으로 추정되어 궁실 관련 건물과 관아를 구분하지 않은 것으로 보인다.
장안성이나 동경성은 내성의 경우 위의 궁성과 아래의 황성으로 구성되어 있다. 궁성은 왕과 그 가족들의 사적 건물이라면 황성은 왕의 공적 업무시설이나 사찰 등으로 구성되어 있다. 철원도성의 경우 최근 두 가지 지도와 항공사진만으로는 궁성과 황성이 명확히 구분되어 있지 않고 앞에서 언급한 1,850m의 궁성지 하나만 보이고 그 아래에 석등을 포함한 폐사지(둘레 600m)가 보이고 있을 뿐이다. 그 외 내성 남쪽에는 아무런 유구나 유적의 흔적이 없다. 이것은 아마도 일제강점기 조사 당시 이미 붕괴되었기 때문으로 보인다. 이 점에 대해서는 앞으로 발굴을 통해 밝혀내야 할 문제이지만 아마도 내성의 남쪽 안에 관아를 두었던 게 아닌가 생각된다. 장안성이나 동경성의 경우 관아는 내성 밖, 즉 외성의 윗부분에 둔 것이 확인되었다. 즉 내성은 오로지 왕과 왕실 관련 시설만으로 제한했던 것이 특징인데, 궁예의 경우는 포정전·만세궁 등 집무시설이나 궁실 관련 건물과 관아를 따로 구분하지 않고 연접해서 배치했던 게 아닌가 추정해본다.