정책서의 개념을 명확히 설정하여 구현하는데 통제력을 갖도록 구체화하는 것이 필요하다.
몇십 년 동안 중국 농촌의 극빈자 기초보장 제도는 효율적으로 극빈자의 기본 생활을 보장해 왔다. 중국 경제체제의 변화 및 사회 발전, 특히 급속한 고령화에 따라 전통적인 농촌의 극빈 노인 기초보장 방식이 현대사회의 기초보장 서비스 욕구를 충족시키지 못하게 되었다. 따라서 농촌 극빈자, 특히 노인의 기초보장은 여러 가지 문제와 도전에 직면하게 되었다. 그 중 하나는 농촌 청년 인구가 도시로 유출되어 부양자가 부족한 현실이다. 개혁개방 이후 자원 분배에 시장이 중요한 역할을 차지하게 되었고, 인력을 비롯한 각종 자원이 산업 밀집형 지역으로 집중되었다. 특히 도시화 과정에서 대량으로 농촌 청년 노동자가 도시 및 발전된 지역으로 유출되어 농촌 유수(留守) 노인들이 날로 늘어났다. 통계 데이터에 따르면 현재 농촌 유수 노인은 5000여만 명에 달한다. 전반적으로 돌봄과 감정 돌봄 자원이 부족한 현실이다.