정책서의 개념을 명확히 설정하여 구현하는데 통제력을 갖도록 구체화하는 것이 필요하다.
농촌 극빈 인구 기초보장 수급자는 최초에 노동능력을 상실하고, 소득이 없으면서 부양자가 없는 자, 혹은 부양자가 부양 능력이 없는 노인, 장애인 혹은 만 16세 이하 미성년자로 한정되었다. 2006년까지는 농촌 극빈 인구수가 일정 수준을 유지했다. 도시화 및 농촌 인구의 대량 유입으로 일부 농촌 인구수가 줄어들어서 농촌 극빈자 수가 감소하였고, 일부 경로원 부양 인구가 급격히 하락해서 경로원 부양 자원이 비어 있는 현상이 나타났다. 동시에 농촌인구의 대량 유출로 전문적인 돌봄 서비스가 필요한 노인의 수가 급격히 증가하였다. 이에 따라 일부 경로원에서는 침대 및 문화 시설을 충분히 제공한다는 전제하에 서비스 제공 대상자를 일시적인 빈곤 노인까지 확대하였다.