농가생산책임제를 시작하면서 농업생산합작사가 폐지되었고, 재원조달방식의 변화로 빈농층 기초보장정책이 유지되기 힘들었다. 이에 극빈층에 대한 조달을 정부가 다시 명확하게 했다. 또한, 이들이 연평균 소득의 65%를 보장할 수 있도록 규정했다. 1997년 3월, 「농촌 경로원(敬老院) 관리법」을 통해 기본 시설과 서비스에 대한 규정을 포함하여, 빈농층을 살리는 정책 프렘임을 확정지었다.
이 시기에는 농가 생산책임제(联产承包责任制)의 추진과 동시에 농업생산합작사가 해체되고 기존의 기초보장 재원 조달 방식이 중단되면서 농촌 극빈자 기초보장 정책이 한동안 곤경에 빠지게 된다. 중앙정부는 1979~1991년 ‘농업 발전 문제 해결 가속화 결정(关于加快农业发展若干问题的决定)’(1979년), ‘농가 생산 책임제(联产承包责任制) 강화에 관현 여러 문제(关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题)’(1980년), ‘농민 대상 불법요금 징수 금지 통지(关于制止向农民乱派款、乱收费的通知)’(1985년), ‘농민 비용 부담 및 노동 관리 조례(农民承担费用和劳务管理条例)’(1991년) 등 네 가지 규정을 발표하면서 농촌 극빈자에게 필요한 현물과 경비를 향·진통합체제의 재정에서 지불하는 것으로 규정했다. 1994년에는 국무원이 ‘농촌5대보장실행조례(农村五保供养工作条例, 이하 조례로 줄임)’를 실시하면서 극빈 인구의 기초보장 책임 주체인 향·진(乡镇)정부의 역할을 다시 한번 명확히 했다. 동시에 극빈자 급여 보장 수준이 향·진(乡镇) 연평균 소득의 65% 이상이어야 한다고 규정했다(李彦昌, 2004, p. 134). 1997년 3월에는 농촌 극빈자의 거주 환경과 삶의 수준을 보장하기 위해 「농촌 경로원(敬老院) 관리법」이 반포되었는데, 여기에 농촌 경로원의 기본 시설 및 서비스 관리 등에 대한 규정이 포함되었다. 지방정부가 현지의 상황에 맞춰서 관련된 지방 제도를 준비하도록 규정했다. 이에 따라 집단 경제에 기초하여 촌민 자치 조직 및 향진(乡镇)정부가 책임 주체로서 농촌 극빈자를 부양하는 정책 프레임을 구축했다.