독일에서는 독점사업자가 생존배려서비스를 제공하기에는 한계가 있다는 인식이 만연했고, 국민들의 수요에 부응하는 공급이 어렵다는 인식이 지배적이라 규제가 태동하게 됐다.
독일에서 규제가 태동하게 된 배경은 다음과 같다. ‘생존배려 영역’(Basissektor)에서 국가 독점사업자(주로 공기업)가 보편적인 서비스 제공 의무로서 해당 생존배려서비스 제공을 하기에는 적절치 않다는 인식이 확산되기 시작하였다. 특히 국가 독점 체제에서는 시장의 수요에 부응하는 적절한 공급이 이루어기 힘들다는 인식이 지배하였다. 대표적으로 통신 영역에서는 기술의 발전 과정에서 나타나는 ‘혁신의 잠재력’을 국가 독점사업자가 충분히 활용하지 못하는 것으로 지적되었다. 따라서 독점적 지위가 부여된 공기업의 존재로 경쟁사업자의 진입이 제한됨으로써 나타나는 직업․영업의 자유에 대한 제한이 더 이상 정당화되기 힘든 상황에 이르렀다(Frank Schorkopf, 2008, p.21).