1950년대 이후, 일본에서는 환경 행정을 지방공공단체가 선도해 왔다. 1970년대에 국가 공해 방지 관련 법령이 정비되며 지방공공단체는 개별 공해 발생원과 협의하여 합의를 통해 국가 법률보다도 엄격하게 공해 규제 문제를 해결했다.
일본에서는 국가에 의한 공해 규제가 충분히 이루어지지 않았던 시기의 1950년대 이후, 공해 방지를 중심으로 한 환경 행정을 지방공공단체가 선도해 왔다. 지방 공공단체는 그 지역 주민이나 체재자의 생명과 건강, 재산을 지킬 의무이자 고유한 업무가 있다. 그래서 이것에 입각하여 지역 환경과 관련된 행정 시책에 대해서 지방공공단체의 역할이 중요시되어 왔다. 그러나 1970년대에는 국가 공해 방지 관련 법령이 정비되어 조례에서 국가 법률에 의해서도 엄격히 공해 규제를 해야 할지를 둘러싸고 문제가 발생했다(지방 자치법 14조는 법령에 위반하지 않는 한 조례를 제정할 수 있도록 정해져 있기 때문이다). 이 문제는 이론적으로는 어찌되었든지 간에 실제로는 국가 법률 중에 조례에 의한 법률의 규제 기준을 넘는 규제(추가 규제)를 허용하는 것과(대기 오염 방지법 4조, 수질 오염 방지법 3조 3항) 법률이 정하지 않은 대상을 조례에 의해 규제(대상 항목 추가 규제)를 할 수 있도록 하는 문언으로 규정하기로 일단 결정했다. 그래서 지방공공단체는 개별 공해 발생원과 협의하여 합의(공해 방지 협정)를 통해 국가 법률보다도 엄격하게 이 문제를 처리했다.