다보험자 사회보험 체제를 표방하게 됨에 따라 건강보험법은 공단이 보험자가 되었다. 그러나 이것은 명목상의 보험자일 뿐 실제 운영주체는 정부이다. 이는 결정의 책임주체를 모호하게 만든다.
그런데도 다보험자 사회보험 체제를 표방하게 됨에 따라 건강보험법은 정부가 아닌 공단을 보험자로 지정했다. 이는 미국, 캐나다와 대만 등 유일보험자체계(single payer system)의 국가에서 정부가 명시적인 보험자인 것과 대조된다. 사회보험 체계에서 통상 보험자가 중심적 위치를 차지하는 것과 달리 우리나라의 법적 보험자인 건강보험공단은 명목상의 보험자일 뿐 집행기관에 불과하고 실제의 운영주체는 정부이다. 이는 보험자와 공급자 간의 협상으로 주요 결정이 이루어지는 외양상의 구조 속에서 결정의 책임주체가 모호해지고, 과학적 근거 중심(evidence based)이라는 원칙을 준수할 동기 또한 약해지는 결과로 이어지게 된다.