공공데이터의 개념이 공공데이터 법에서는 단순히 생산 주체를 기준으로 정의해서, 그와 관련한  정책 등에서 범위와 기준이 명확치 않다. 이를 보완 제도적 관점에서는 데이터의 생산 또는 소유 주체에 따라 공공성을 정하며, 재정적 관점은 공적 기금 투입 여부이다. 기능적 관점은 내용이 공익적 성격이 있으면 공공데이터로 본다.
우선 공공데이터의 개념이 불명확하고 범위가 모호하다. 공공데이터 법에서는 공공데이터를 "공공기관이 생성 또는 취득하여 관리하고 있는 광 또는 전자적 방식으로 처리되어 부호, 문자, 도형, 색채, 음성, 음향, 이미지 및 영상 등(이들의 복합체 포함)으로 표현된 모든 종류의 자료 또는 정보"로 정의하고 있다. 단순히 데이터의 생산 주체를 기준으로 공공데이터를 정의하고 있으며, 이는 공공데이터와 관련된 정책과 의사 결정에서 그 범위와 기준을 명확하게 제시하지 못하는 한계를 가진다. ‘공공(Public) 데이터’가 의미하는 바는 협의의 제도나 재정적 관점, 광의의 기능적 관점에서 정의해볼 수 있다(김유승, 2013, p. 56; 송효진·황성수, 2014, pp. 6~7에서 재인용). 제도적 관점에서는 데이터의 생산 또는 소유 주체에 따라 공공성을 정의하며, 재정적 관점에서는 데이터의 생산, 관리 과정에 공적 기금이 투입되었는지를 기준으로 한다. 기능적 관점에서는 데이터의 내용을 기준으로 공공기관이 생산하거나 관리하는 정보가 아닌 경우에도 공익적 성격이 있다면 모두 공공데이터라고 본다(김유승, 2013, p. 56; 송효진·황성수, 2014, pp. 6~7에서 재인용).