90년대 초반에 제기된 '제주도개발특별법'이 제정된 후 제주 지역개발은 제주도민 주도로 전환되기 시작했고 관광개발에도 참여하기 시작했다. 90년도 이전에는 국가, 기업, 자본가에 의한 대규모 개발로, 대중관광 중심으로서 관광개발의 모든 과정에서 지역주민이 배제되어 지역의 향락화, 범죄발생률 증가, 환경 파괴 등 문제로 제주도민의 지지를 받지 못했다.
제주도 관광산업의 이러한 성장은 대중관광중심의 관광개발에 의한 결과이며, 이는 적어도 1980년대 후반까지 진행되어왔다. 그러나 1990년대 초반에 제주관광의 획기적인 전환점이 나타나기 시작했는데, 이는 공급자 측면과 수요자 측면으로 대별하여 설명할 수 있다. 전자는 관광개발주체의 변화로 압축될 수 있다. 기존의 관광개발은 국가, 기업,혹은 자본가에 의한 대규모 개발이 대부분이었기에 제주도민은 관광개발의 모든 과정에 배제될 수밖에 없었다. 지역개발사업에서의 지역주민의 배제는 여러 유형의 부정적 결과를 양산하였다. 경제적인 측면을 고려한다면 관광수익의 도외(島外) 유출, 외지인 토지소유문제, 고용의 질적 문제 등이 나타났고, 사회·문화적인 측면에서는 관광객과 제주도민간의 공간적 격리, 관광객 행동의 전도(轉倒)를 통한 관광객과 제주도민간의 반목,소비문화의 도입을 통한 지역의 향락화와 그 결과나타나는 범죄발생률의 증가 등이 있다. 또한 환경적인 측면에서는 관광객의 대량방문으로 인한관광지 환경의 파괴, 쓰레기 문제, 지하수 수위강하 및 수질오염의 문제 등이 대표적이다. 제주도민들은 이러한 과정을 목격함으로써 관광개발에 대한 부정적 담론을 형성하기에 이르렀고, 이는 1990년대 초반에 제기된‘제주도개발특별법’의 제정과정에서 표출되었다. ‘제주도개발특별법’의 제정이후 제주지역개발은 어느 정도 제주도민 주도로 전환되기 시작했고, 관광분야에서는 관광개발에 지역주민이 참여하는 양상이 나타나기 시작했다(오정준, 2003).