구체적인 처분이나 법집행 행위가 있어야 소송의 대상이 된다. 일반적이고 추상적인 행위, 단순 의견, 권유 등의 비권력적 사실행위 등은 항고소송의 대상이 될 수 없다.
구체적 사실에 대한 법집행 행위만이 소송의 대상이 될 수 있다. 즉 일반적․추상적인 법령 또는 내규나 사업계획 등은 원칙적으로 항고소송의 대상이 되지 못하고, 그에 기한 구체적인 처분이 있어야 비로소 그 처분이 항고소송의 대상이 된다. 행정청의 행위의 효과가 국민의 권리의무에 영향을 미치는 것이라면 처분의 근거나 효과가 법규가 아닌 행정규칙에 규정되어 있더라도 항고소송의 대상이 되며, 국민의 권리의무에 영향이 없는 단순한 행정청 내부의 중간처분, 의견, 질의답변, 또는 내부적 사무처리 절차이거나, 알선, 권유, 행정지도 등 비권력적 사실행위 등은 항고소송 대상이 되지 아니한다.